Segment - Origines et formes des changements de fond

Une typologie du changement peut être élaborée à partir de deux variables : la forme et l’origine du changement.

Deux formes peuvent être distinguées :

• Le renouvellement social des élites sectorielles s’opère lorsqu’un groupe dominant aux caractéristiques déterminées (sociales, professionnelles, politiques...) perd cette position au profit d’un autre groupe.
• L’évolution intellectuelle des élites sectorielles signifie que le groupe au pouvoir conserve sa position de domination mais change significativement de points de vue (système de conviction, référentiel) sur le secteur qu’il dirige.

On peut distinguer deux sources de changement :

• Le changement de politique sera dit exogène lorsque son origine est extérieure au secteur concerné, c’est-à-dire lorsqu’un événement ou une évolution externe (économique, politique, technologique...) vient affecter significativement la situation interne du secteur (répartition des ressources, état des problèmes...) et contraint les agents à s’y adapter.
• Le changement sera dit andogène lorsqu’au contraire le changement de politique est produit par une initiative ou une évolution interne au secteur.

Le croisement des deux variables permet de présenter quatre types de changements et de mettre en évidence les spécificités respectives du modèle du référentiel et du modèle des coalitions :

Le tableau montre que les explications des différents types de changement ne valent que dans le cadre du modèle auquel on se réfère : par exemple le changement andogène par évolution des élites [Y2] n’est pas expliqué de la même façon dans le modèle du référentiel et dans celui des coalitions.

La clef du changement, selon le modèle du référentiel, se trouve dans les décalages et contradiction apparaissant entre le niveau global et le niveau sectoriel ou, pour reprendre la terminologie de B. Jobert et P. Muller, entre le contenu du rapport global-sectoriel et le contenu de la politique sectorielle 1. Ces décalages et contradictions sont gérés par les élites sectorielles — les médiateurs — selon deux stratégies récurrentes :

• Les “politiques d’adaptation” correspondent au cas où le pouvoir politique se voit contraint d’adapter son intervention à l’évolution de l’environnement 2 ; dans ce cas le changement est exogène puisque l’évolution se produit d’abord dans l’environnement.
• Dans le cas des “politiques d’anticipation”, la régulation étatique tentera de précéder l’évolution du secteur concerné (ibid.) ; le changement est alors andogène puisque l’initative est prise par les membres du secteur faisant des conjectures sur l’évolution possible de leur environnement.

On observe que dans les deux cas, le changement est lié aux rapports entre le secteur et son environnement. Le modèle du référentiel ne théorise pas comme celui des coalitions les processus de compétition, de délibération internes au secteur comme source de changement. Cela est cohérent avec la situation de monopole idéologique que détiennent les leaders du secteur. Le changement dans un secteur de politique publique est lié aux succès et aux échecs des élites sectorielles dans leur tentative de gérer le rapport global sectoriel. Certaines élites sectorielles réussissent à s’adapter aux évolutions de la société globale et de la place du secteur, croissante ou déclinante, du secteur dans la société ; on se trouve alors dans le cas de figure [X2] d’une adaptation réussie :

C’est le cas par exemple du secteur énergétique, par exemple, qui est passé du charbon au nucléaire en passant par le pétrole sans que le corps des mines, ni les images de référence qui lui sont attachées, en soient véritablement affectés 3.

Mais l’élite sectorielle peut aussi s’avérer incapable d’élaborer de nouvelles images de référence, elle risque d’être renversée et on assiste alors à l’émergence d’une nouvelle élite sectorielle, c’est le cas [X1] auquel correspond l’évolution de l’agriculture française durant les années 1960. Si aucun renouvellement de l’élite n’est possible, celle-ci — vieillissante et décalée — risque d’entraîner le secteur dans le déclin. Les cas [Y1] et [Y2] qui correspondent aux échecs [Y1] et aux succès [Y2] de l’élite sectorielle prenant l’initiative (avant-gardiste) d’anticiper sur les évolutions ne sont pas illustrés dans l’ouvrage L’État en action dont les exemples illustrent essentiellement des processus réussis ou non d’adaptation. Cette absence d’exemple peut être liée à la difficulté de distinguer empiriquement les politiques d’adaptation et d’anticipation : comme le remarquent les auteurs toute politique est à la fois — mais dans une proportion variable — adaptation et anticipation 4. Mais elle peut être liée aussi à une conception du changement mettant l’accent davantage sur les facteurs exogènes : Les politiques de l’État sont souvent condamnées à suivre les événements, si ce n’est à les subir 5.

Le changement de politique publique selon le modèle des coalitions peut être compris comme le résultat de deux processus :

• [Colonne X] — L’un est lié aux perturbations extérieures au secteur (changements socio-économiques, alternances politiques, effets des autres secteurs) qui affectent les ressources et contraintes des agents du secteur 6 (changement exogène).
• [Colonne Y] — L’autre est lié aux efforts des coalitions, peu nombreuses (en général de deux à quatre), qui s’affrontent au sein du secteur de politique publique afin d’assurer l’inscription de leurs convictions dans le programme gouvernemental (changement andogène).

D’autre part, deux processus distincts peuvent s’observer :

• [Ligne 1] — Celui d’un renversement dans les rapports de force entre les coalitions. En effet, P. Sabatier observe qu’un secteur de politique publique comprend généralement une coalition dominante et une ou plusieurs coalitions minoritaires 7. Il considère (Hypothèse n °5 pré-citée) que l’état des rapports de force est normalement modifié par des perturbations externes au secteur et que les événements internes (les affrontements entre les coalitions) ne sont pas susceptibles de l’affecter significativement, autrement que le type [X1] est beaucoup plus fréquent que le type [X2].
• [Ligne 2] — L’autre processus par lequel s’opère un changement de politique publique est celui de l’apprentissage ce que les auteurs appellent le policy-oriented learning , c’est-à-dire la transformation progressive des systèmes de convictions confrontés aux réalités et aux autres convictions.

Il s’agit certes d’un processus interne au secteur mais le fait déclencheur du changement peut être externe ou interne au secteur seulement il n’affectera pas le même niveau du système de conviction : sans perturbation majeure extérieure au secteur, le processus d’apprentissage ne peut modifier que les aspects superficiels des systèmes de conviction ; autrement dit le changement andogène par évolution des élites est fréquent mais superficiel [Y2] ; un changement fondamental dans le système de conviction transcrit en programme gouvernemental ne peut intervenir qu’au cours de plusieurs décennies durant lesquelles viennent s’accumuler les « évidences » apportées notamment par la recherche scientifique contre un système de conviction dominant et ce processus ne se traduit par une transformation du programmes gouvernementaux que si des événements externes au secteur viennent le perturber [X2]. On peut donc dire que le changement de type [X2] est rare mais fondamental tandis que le changement de type [Y2] est fréquent mais superficiel. Dans ce dernier cas, le changement résulte d’un débat analytique entre les coalitions. Chacune affirme ou minimise l’importance du problème, soutient ou conteste la pertinence des données prise en considération, affirme ou critique l’efficacité des mesures programmées, etc.

Jenkins-Smith et Sabatier se demandent alors dans quelles conditions un débat analytique peut s’instaurer et aboutir à un changement dans la politique considérée 8. Il repèrent trois facteurs déterminants :

• Le niveau de conflictualité — Le conflit est d’autant plus important qu’il concerne des valeurs et axiomes fondamentaux des systèmes de conviction. Si le niveau de conflictualité est très élevé d’une part, les coalitions se mobilisent massivement pour générer et utiliser des analyses qui défendent leurs convictions fondamentales ; d’autre part elles deviennent peu réceptives aux analyses et découvertes qui remettent en cause ces convictions. Il n’y a donc pas d’apprentissage mais un raidissement des positions. Au contraire si le niveau de conflictualité est très bas, les coalitions ne se mobilisent pas ou peu, c’est-à-dire ne font pas d’investissement intellectuel sur l’enjeu (peu de recherches produites) et lui prête peu d’attention. Il n’y a pas non plus d’apprentissage puisque l’enjeu est ignoré. Les auteurs soutiennent donc l’hypothèse que l’apprentissage ne se fera qu’à un niveau intermédiaire de conflictualité (Hypothèse n° 6 : L’apprentissage dans la confrontation entre systèmes de convictions sera d’autant plus important que le niveau de conflictualité sera moyen. (...) 9).
• Les possibilités d’objectivation (analytical tractability) — Plus un problème est complexe, incluant un grand nombre de variable, plus l’apprentissage est difficile ; moins les méthodes scientifiques utilisables sont objectives et rigoureuses — celles des sciences de l’homme le sont moins que celles des sciences de la nature — plus l’apprentissage est difficile. Le croisement de ces deux variables permet d’imaginer à quelles conditions l’apprentissage est intense : Insérer ici graphique en croix
• Les caractéristiques du forum — Les auteurs décrivent un continuum allant des forums les plus ouverts aux forums les plus fermés.

Les forums ouverts se caractérisent par :

• Le grand nombre de participants.
• La grande diversité des intérêts et des points de vus représentés.
• L’absence de repère communs sur les méthodes de recherche d’information et de résolution des problèmes.

Les forums fermés résultent d’un processus de filtrage des acteurs qui, par conséquent, sont peu nombreux, forment une communauté partageant un langage, des valeurs et des connaissances communes. (ex. : forum professionnel). Les auteurs font l’hypothèse (Hypothèse n° 6) que l’apprentissage par confrontation entre les systèmes de convictions sera d’autant plus important que le forum sera assez prestigieux pour forcer les professionnels des diverses coalitions à participer aux débats et sera dominé par des normes professionnelles. L’hypothèse nous semble pouvoir être qualifiée d’élitiste puisqu’elle signifie que le changement par l’apprentissage réciproque est peu probable dans un espace public.