1- Utilisation diachronique : l’évolution par apprentissage
Parallèlement à ces deux conceptualisations connexes identifiant les variables pertinentes, tant sur le plan cognitif et normatif que sur celui des systèmes d’action étudiés, le modèle de l’ACF comporte une dimension plus dynamique, tournée vers l’analyse des processus de changement des politiques publiques. C’est sur ce point que Sabatier fait porter l’essentiel de son effort d’analyse : sept des douze hypothèses déduites de l’ACF, portent sur différents modes de changement, notamment sur celui s’ effectuant par « apprentissage ».
1.1- La stabilité des fondements de la politique
Sabatier soutient l’idée d’une grande stabilité des politiques, les mutations fondamentales paraissant rares en effet à court et moyen terme. Le deep core ne varie ainsi pratiquement pas, tout changement de ce type s’apparentant, selon l’auteur, à une « conversion religieuse ». Cette caractéristique initiale conduit dès lors à focaliser l’attention sur les deux autres dimensions du système de croyances, le policy core et les aspects secondaires. Les changements les plus importants, mais également les plus rares, affectent ainsi en premier lieu le policy core d’une politique donnée. Ils restent suspendus aux rapports de force cristallisés autour de la coalition dominante.
« Hypothèse n°4 : le noyau superficiel (policy core) d’un programme gouvernemental à peu de chances d’être significativement modifié, tant que la coalition qui a institué le programme reste au pouvoir ». Cette hypothèse donne cependant lieu à des éclairages contradictoires, tant pour ce qui concerne les coalitions de cause concernées, que pour les « noyaux » affectés par le changement. Le cas de la politique de soin aux toxicomanes en France nous montre ainsi qu’un système de croyances peut, au contraire, connaître rapidement des transformations fondamentales : en 1993, la plupart des professionnels du soin de la toxicomanie estiment qu’il n’est ni souhaitable, ni utile, d’introduire la méthadone et s’opposent, parfois violemment, à ceux qui, d’origines diverses, se constituent en coalition concurrente et commencent à militer en faveur d’une politique dite de « réduction des risques ». En 1997, la plupart de ces mêmes professionnels finissent pourtant par reconnaître le bien-fondé de l’utilisation de la méthadone : ce qui est aujourd’hui perçu comme une « nécessité » par tous, ne l’était pas quelques années auparavant. L’introduction de ce nouvel outil n’est pas en effet la conséquence d’une simple adaptation des aspects secondaires ou du noyau superficiel de leur système de croyances : l’introduction de la méthadone signifia au contraire la remise en cause, puis l’abandon comme priorité, des objectifs curatifs au profit d’une politique palliative de traitements des conséquences sanitaires et sociales liées à la pratique toxicomaniaque. S’il n’est pas possible ici de restituer l’ensemble des hypothèses qui tentent de rendre compte de ce changement de paradigme 1, on constatera, en revanche, que c’est l’accumulation d’« évidences », combinée à l’affaiblissement des coalitions qui présidaient jusqu’alors à la définition de ce que devait être la politique de soin à destination des toxicomanes, qui ont rendu possible cette transformation du deep core.
Par contre, l’ACF rend compte des processus par lesquels une coalition dominante, une fois les systèmes de croyances et d’action stabilisés, défend les éléments fondamentaux du programme qu’elle a contribué à produire. Dans le cas des politiques du livre, il apparaît ainsi, avec l’évolution de la loi Lang sur le prix unique du livre, que le dispositif mis en place, après avoir fait l’objet de résistances lors de sa mise en œuvre, notamment chez les acteurs faisant partie de la coalition de cause concurrente, a finalement perduré, diffusant même les croyances et les principes d’action dont il était porteur, au-delà de son champ d’action originel. La stabilité du système d’action, une fois cristallisé le changement produit en 1981, se nourrissait et alimentait ainsi dans le même mouvement la permanence des croyances devenus légitimes avec l’adoption de la loi sur le prix unique.
Dès lors, si une coalition marginale peut espérer infléchir le cours d’une politique publique, elle doit pour cela attendre et utiliser les opportunités produites par les événements extérieurs. Entre-temps, la politique demeurera fondamentalement la même et les changements resteront superficiels. Cette hypothèse n°4 rejoint d’ailleurs les autres attendus de l’ACF, selon lesquels les éléments les plus fondamentaux d’un système de croyances sont plus résistants dans le temps que les aspects secondaires : une coalition fera des concessions d’abord sur les aspects secondaires de son système de croyances avant d’en faire sur les aspects fondamentaux (hypothèse n°3). Ainsi le dispositif de politique du livre, mis en place par la loi Lang, a connu après 1981 plusieurs aménagements mineurs liés aux aspects secondaires (extension des sanctions disponibles, aménagement de la législation relative aux importations de livres, etc.), sans que le dispositif global et les principes qui le déterminaient, n’aient été véritablement modifiés.
1.2- L’incidence de facteurs extérieurs au sous-système de politique publique
L’ACF met en évidence des processus de changements différents selon les strates concernées du système de croyances, la hiérarchisation des variables cognitives et normatives débouchant ainsi sur une échelle des changements probables dans les politiques publiques. S’interrogeant sur les conditions et les modalités de ces changements, Sabatier suggère que les plus importants d’entre eux, ceux qui affectent le policy core, interviennent essentiellement sous l’influence de facteurs extérieurs au sous- système, par exemple avec une alternance politique, des retournement importants de conjoncture économique, des avances rapides des connaissances scientifiques, etc.
« Hypothèse n°5 : le noyau (ses attributs de base) d’un programme gouvernemental a peu de chance de changer en l’absence de perturbations significatives extérieures au sous-système de politique publique, telles que des changements de conditions socio-économiques, des évolutions politiques et électorales ou des impacts produits par d’autres sous-systèmes ». Dans le cas des politiques du livre, les transformations du secteur au début des années soixante-dix, déclenchèrent ainsi la mobilisation des éditeurs, qui devait remettre progressivement en cause les principes d’une action publique essentiellement tournée vers la lecture et vers un soutien marginal au circuit de production. La crise économique remit notamment en question la croyance dans l’absence nécessaire de toute intervention publique dans un domaine relevant de la culture, en raison de l’incapacité de certains des acteurs de l’édition à résister à la pression accrue des logiques commerciales. Le cas de la politique publique française de soin aux toxicomanes illustre également la pertinence de cette hypothèse, tout en la relativisant : il faudra attendre en effet l’irruption du Sida (perturbation extérieure) dans le champ du soin des toxicomanes pour que se transforme considérablement la politique prévue à leur endroit, et que soient redéfinis ses objectifs et ses moyens. Mais cette transformation surviendra beaucoup plus tard en France (1994-1995) que dans les autres pays européens, pourtant confrontés aux mêmes difficultés (milieu des années quatre-vingt pour les plus avancés et tout début des années quatre-vingt-dix pour les autres). Autrement dit, l’existence d’un facteur exogène ne peut être considérée comme une variable explicative suffisante. Elle est au mieux une condition parmi d’autres, qui nécessite l’identification conjointe des variables institutionnelles et culturelles qui expliquent ici un tel « retard d’adaptation ». L’intérêt de l’analyse consiste dès lors à montrer pourquoi certains facteurs exogènes peuvent ne pas agir, dans certaines situations et pendant un certain temps, comme principe de réalité.
1.3- Le changement par apprentissage, plus fréquent et plus superficiel
La plupart des changements fondamentaux échappant selon lui au contrôle des coalitions spécifiques à un sous-système de politique publique, Sabatier s’intéresse dès lors plus particulièrement au changement « interne », par apprentissage. Ce type de processus concerne les aspects secondaires d’un système de croyances, la portée des débats internes au sous-système étant tenue pour limitée en ce qui concerne les aspects fondamentaux. Lorsque ces derniers (policy core voire deep core) sont en cause dans une controverse, les coalitions tendent en effet à radicaliser leurs positions, les clivages politiques s’accentuant et se prolongeant dans le temps (hypothèse n°l). Si des processus d’apprentissage, c’est-à-dire de transformation limitée des systèmes de croyances, peuvent malgré tout affecter les aspects fondamentaux, une telle évolution nécessite, d’une part, des périodes de plusieurs décennies aux cours desquelles s’accumulent les « évidences » apportées par la recherche scientifique et, d’autre part, des facteurs favorables extérieurs au sous-système de politique publique.
L’apprentissage (policy-oriented learning) repose ainsi sur la transformation progressive du système de croyances par confrontation aux réalités et aux autres systèmes de croyances, essentiellement aux niveaux les plus « bas », c’est-à-dire les moins normatifs et les moins conflictuels de la matrice cognitive dominante. Sabatier note à cet égard que « la grande majorité des changements se produit dans les aspects secondaires » 2, pour lesquels les croyances sont présumées « être facilement ajustées à la lumière de nouvelles données, d’expériences ou de considérations stratégiques changeantes » 3.
À ces aménagements mineurs qui placent d’une certaine façon le modèle de l’ACF aux limites de l’incrémentalisme, s’ajoutent cependant des processus d’apprentissage qui tiennent à l’existence possible d’un « débat analytique » entre coalitions concernées, débat qui peut déborder les aspects secondaires pour affecter des éléments plus fondamentaux du système de croyances. Dans un tel cadre, chacune des coalitions de cause mobilisées affirme ou minimise l’importance du problème, soutient ou conteste la pertinence des données prises en considération, affirme ou critique l’efficacité des mesures programmées, etc. Selon Sabatier et Jenkins-Smith, un débat analytique peut ainsi s’instaurer et aboutir à un changement en fonction de trois facteurs déterminants :
(1) Un niveau intermédiaire de conflictualité du débat : les changements sont d’autant plus limités, que le conflit est plus important et celui-ci l’est d’autant plus qu’il concerne des éléments fondamentaux des systèmes de croyance. Si le niveau de conflictualité est très élevé en effet, les coalitions se mobilisent massivement pour générer et utiliser des analyses qui défendent leurs croyances fondamentales, et elles deviennent peu réceptives aux analyses et aux découvertes qui remettent en cause ces croyances : il n’y a donc pas d’apprentissage, mais un raidissement des positions. Au contraire, si le niveau de conflictualité est très bas, les coalitions ne se mobilisent pas ou très peu ; elles ne font pas d’investissement intellectuel sur l’enjeu (peu de recherches produites par exemple) et lui prêtent peu d’attention ; il n’y a pas non plus d’apprentissage dans cette situation, puisque l’enjeu est ignoré. Les auteurs soutiennent donc l’hypothèse selon laquelle l’apprentissage par confrontation entre systèmes de croyance sera d’autant plus important que le niveau de conflictualité sera intermédiaire (hypothèse n°6).
(2) Simplicité des problèmes et objectivité des résolutions (analytical tractability) : cette condition du débat analytique s’appuie sur deux propositions combinées. Plus un problème est complexe, incluant un grand nombre de variables, plus l’apprentissage est difficile. Moins les méthodes scientifiques utilisables sont objectives et rigoureuses - celles des sciences de l’homme le sont moins que celles des sciences de la nature -, plus l’apprentissage est difficile. L’apprentissage devrait donc être d’autant moins difficile que les problèmes sont simples et les solutions « objectives » (hypothèses n°7 et n°8).
(3) Des forums restreints et professionnalisés : dernier facteur enfin, attaché à la configuration du système d’action, les auteurs établissent une gradation des forums potentiellement concernés, allant des plus ouverts aux plus fermés. Les forums ouverts se caractérisent par (a) le grand nombre de participants, (b) la grande diversité des intérêts et points de vue représentés, (c) l’absence de repères communs sur les méthodes de recherche d’information et de résolution des problèmes. Les forums fermés résultent d’un processus de filtrage des acteurs qui, par conséquent, sont peu nombreux, forment une communauté partageant langage, valeurs et connaissances. Les auteurs font alors l’hypothèse (n°9) que l’apprentissage par confrontation entre les coalitions de causes sera d’autant plus important que le forum sera assez prestigieux pour forcer les professionnels des diverses coalitions à participer aux débats et sera dominé par des normes professionnelles.
2- Utilisation synchronique : comparaison de configurations d’action publique
(à rédiger => comparaison des exemples présentés dans les segments suivants)
Jérôme VALLUY‚ « Segment - Utilisations diachronique et synchronique du modèle »‚ in Transformations des États démocratiques industrialisés - TEDI - Version au 10 juin 2023‚ identifiant de la publication au format Web : 63