Segment - Typologies comparatives de relations État / société

Les typologies comparatives des relations entre la société civile et l’État ont été conçues soit par comparaison diachronique sur longue période entre les sociétés traditionnelles et les sociétés étatisées contemporaines, soit par comparaison synchronique de configurations société / État contemporaines. Dans cet ensemble, certaines typologies sont, par l’effet de construction de la problématique adopté par l’auteur et/ou par l’effet de tendances culturelles inspirant cette construction, centrées davantage sur la société civile ou, au contraire, sur l’État.

1- Typologies centrées sur la société civile

Dans les études socio-historiques de longue période, sur plusieurs siècles, disponibles pour examiner l’évolution des relations entre la société civile et l’État, peu sont centrées principalement sur la société civile : la plus connue est celle, fondamentale pour la sociologie allemande, de Ferdinand Tönnies distinguant la communauté (Gemeinschaft) et la société (Gesellschaft), qui se prolonge notamment dans la sociologie de Robert Oppenheimer, sur la dimension culturelle et cognitive, et dans la sociologie de Max Weber, davantage tournée vers le droit, distinguant légitimités traditionnelle et légale-rationnelle.

2- Typologies centrées sur l’État

2.1- Comparaison diachronique « État-gendarme » / « État-providence »

L’État-gendarme et l’État-providence constituent deux types idéaux, au sens weberien du terme, c’est-à-dire des représentations stylisées mettant l’accent sur certains aspects d’une réalité sociale et historique qui se transforme très progressivement au cours des siècles, en conservant souvent dans le présent des éléments essentiels de son passé. Il n’est donc pas possible de dater très précisément le passage de l’un à l’autre et des discussions peuvent toujours avoir lieu, aujourd’hui encore, sur les questions de datation qui ne sont jamais sans intérêt si l’on tient compte de la grande utilité méthodologique des examens chronologiques pour contrôler bon nombre d’interprétations sociologiques. Cette comparaison historique repose sur une typologie formulée soit de façon très globale, pour distinguer deux périodes séculaires — l’une de plusieurs siècles avant le tournant des XVIII^e et XIX^e siècles et l’autre après ce tournant jusqu’au XX^e siècle —, soit de façon plus stratifiée en distinguant, comme le fait Pierre Rosanvallon, quatre couches historiques, chacune s’ajoutant l’une à l’autre successivement au cours des deux siècles et formant ensemble l’empilement de quatre couches correspondant à lla situation actuelle. L’articulation des deux typologies peut-être résumée ainsi :

2.1.1- Typologie globale (2 types) et segmentée (4 types)

On présente généralement dans les enseignements du secondaire, pour des raisons pédagogiques (simplification plus aisée à comprendre et contrainte de ratio surface cognitive / temps d’enseignement), une typologie rudimentaire qui distingue État-gendarme / État-providence. Mais on peut l’approfondir et l’affiner à partir d’une typologie plus complexe distinguant quatre types.

• Typologie globale — On parle d’un État-gendarme pour désigner un État dont les finalités principales, observables par l’étude de l’action publique de cet État, sont limitées à l’ordre public intérieur d’un territoire (police, justice...) et à la protection extérieure des frontières de ce territoires (armées, diplomatie...). On parle d’État-providence pour désigner un État dont les finalités et les moyens augmentent numériquement et qui oriente l’activité économique et sociale par des actions publiques nouvelles, au moins dans l’institutionnalisation avancée (ministérielle généralement) de leurs catégories mentales et de leur inscription culturelle dans la sphère de ce qui relève des problèmes publics (ex. : éducation, travaux publics, communication, travail, santé, protection sociale...). L’évolution de l’État vers ce modèle interventionniste est un phénomène général, observable dans toutes les démocraties libérales. Cette évolution s’opère approximativement au XIX^e siècle, au cours duquel on constate une évolution des fonctions et du rôle de l’État ainsi qu’un accroissement considérable, à l’échelle de l’histoire de l’humanité, de la concentration financière (finances publiques) et humaine (administrations publiques) dans ce type d’organisation, de l’expansion continue du nombre de ses finalités institutionnalisées et de ses moyens (financiers, administratifs, normatifs) d’action publique. On passe ainsi du modèle de l’État-gendarme au modèle de l’État-providence.

• Typologie stratifiée — Pierre Rosanvallon, dans L’État en France de 1789 à nos jours 2, analyse les relations État / société telles qu’elles se présentent aujourd’hui, comme la combinaison de quatre phénomènes superposés, presque sédimentés au cours de l’histoire, qui s’enchaînent et se combinent pour former autant d’aspects très actuels de l’État moderne dans sa relation à la société et décrire, dans le cas de la France, ce passage historique de l’État-gendarme à l’État-providence :
  • l’État est, dans les dernières siècles qui précèdent la Révolution, progressivement perçu comme distinct de la société, ce qu’il appelle le Léviathan démocratique ;
  • l’État est ensuite conçu comme devant former, configurer, cette société, notamment produire sa cohésion et son identité nationale ; l’auteur nomme ce type l’instituteur du social ;
  • l’État se dote d’un rôle providentiel de secours aux plus démunis et de protection des citoyens en ce qui concerne leurs conditions de subsistance, ce que Rosanvallon nomme la Providence ;
  • enfin l’État est pensé, dans le sillage de la révolution keynésienne, comme indissociablement lié à la société, intégré dans le système économique et voué ainsi à le réguler, ce qui est désigné par le régulateur de l’économie.

• Discussion des typologies — Dans ces deux typologies, l’objet principal d’analyse est moins la période passée de l’État-gendarme (peu approfondie dans ce corpus bibliographique) que la période présente en tant qu’elle se construit depuis deux siècles. Par ailleurs, dans ces typologies — comme dans celles des régimes politiques — il ne faut pas sous-estimer le rapport aux valeurs et aux agendas en tant qu’ils peuvent orienter le regard des auteurs et d’une société sur les réalités historiques. La distinction qu’opère Rosanvallon entre l’instituteur du social au début du XIX^e et la Providence à la fin du siècle est discutable : la notion de « Providence » s’en trouve ainsi restreinte, selon un tropisme français déjà présent dans l’ouvrage de François Ewald (ex-assistant de Michel Foucault) (L’État providence, 1986 3) de trois ans antérieur à celui de Rosanvallon. Par choix de construction d’objet, Ewald centre son analyse sur la fin du XIX^e siècle. La définition implicite de l’État-providence qui se diffuse alors le réduit aux seules politiques de protection sociale telles qu’elles seront gérées à la fin du XX^e siècle par la sécurité sociale dans un découpage budgétaire historiquement séparé du budget général de l’État qui définit le futur déficit budgétaire (que l’on ne pourrait pas observer, par exemple, sur le budget de la défense ou de l’éducation nationale qui ne sont pas séparés) auquel sera indexé la La crise de l’État-providence pour reprendre le titre d’un ouvrage produit antérieurement, sept ans plus tôt, toujours par Rosanvallon, centré alors sur la sécurité sociale 4. Des auteurs d’Europe du nord, comme le néerlandais Abram de Swaan (Sous l’aile protectrice de l’État, 1995 5) et le danois Gosta Esping-Andersen (Les trois mondes de l’État-providence, 1990 6), ont une définition de l’État-providence beaucoup plus large qui inclut notamment le système scolaire comme vecteur de mobilité sociale ascendante mais aussi la politique de la santé et d’autres services publics gratuits, facteurs de redistribution réduisant les inégalités sociales. Si l’on retient leur définition large, les débuts de l’État-providence en France sont à trouver au tout début du XIX^e siècle... donc dans le sillage immédiat de la Révolution de 1789 et avant la révolution industrielle, ce qui change de beaucoup les interprétations historiques que l’on peut faire ensuite et invalide en particulier celles de Rosanvallon sur l’incapacité de la Révolution de 1789 à penser la question sociale. Malgré ces discussions scientifiques normales, cette typologie demeure essentielle pour étudier les transformations de l’État en France depuis deux siècles.

2.1.2- Défense des frontières et maintien de l’ordre public (État-gendarme)

Le concept d’État-gendarme renvoie à une conception traditionnelle de l’État cantonné à un rôle de maintien de l’ordre public (fonction de police et de justice) et de défense extérieure du territoire national (fonctions militaires). Par extension, la notion désigne une conception de l’État cantonné à un rôle minimal et policier. L’organisation de la direction administrative de l’État reflète assez bien cette conception : du XVI^e jusqu’au XIX^e siècle, il n’y avait que six ministères pour gérer l’administration du roi — la Justice, la Marine, la Guerre, les Contributions, les Affaires Étrangères et l’Intérieur. Le ministère de l’Intérieur avait un rôle tout à fait essentiel puisqu’il s’occupait, par défaut, de tout ce qui n’entrait pas dans le domaine de compétences des autres ministères. C’est d’ailleurs à partir de ce ministère, par subdivision de celui-ci, que vont être créés les autres ministères que l’on connaît à partir du XIX^e siècle. L’organisation de services à la population, notamment de distribution de ressources aux pauvres, apparaissent dès les XVI^e et XVII^e siècles non pas pour assurer une redistribution des ressources (riches / pauvres) mais essentiellement pour maintenir l’ordre public (éviter les insurrections, le vagabondage...)(ex. : les lois des pauvres promulguées en 1601 et 1662 en Grande-Bretagne ou les bureaux de charité en France en 1764). Les interventions économiques répondent aux mêmes finalités d’ordre public : au XVIII^e siècle, la police des grains visait à contrôler les stockages et transports de grains afin d’éviter les spéculations et les flambées de prix génératrices de révoltes populaires.

2.1.3- Diversification des tâches et croissance des budgets (État-providence)

L’analyse de la genèse de l’État-providence prolonge la sociologie historique de l’État sur une période plus récente qui est essentiellement celle du dernier siècle. Deux auteurs ont particulièrement marqué cette analyse en France : François Ewald (L’État-providence, 1986 7) et Pierre Rosanvallon (L’État en France de 1789 à nos jours, 1989 8). Cette analyse permet de préciser les caractéristiques de l’État tel qu’il se développe après les travaux de la sociologie classique (Karl Marx, Émile Durkheim, Max Weber). Notamment, l’étude de la genèse de l’État-providence permet de mieux comprendre l’importance prise par les fonctionnaires et, plus largement, par la technocratie, dans l’ordre politique actuel.

Les mentalités commencent à évoluer, très lentement, au XVIII^e siècle : les guerres se faisant moins fréquentes, la principale justification des impôts devient moins évidente. Les notables des villes revendiquent un droit de regard sur les finances publiques qui favorise l’avènement des gouvernements représentatifs. En outre, certains penseurs — des économistes — produisent de nouvelles justifications aux prélèvements fiscaux en affirmant que l’État doit jouer un rôle pour assurer la prospérité du pays. À la fin du XVIII^e siècle, la connaissance statistique de la société par l’État se modifie : elle fut longtemps limitée au dénombrement des sujets (connaître le nombre de soldats mobilisables en cas de guerre) et à l’évaluation des richesses (connaître le produit des prélèvements fiscaux). Au début du XIX^e siècle, les investigations statistiques se diversifient, portent sur d’autres aspects de la société : nombre de pauvres, nombre d’analphabètes, statistiques de délinquances, état sanitaire des populations, etc. À partir de la Révolution de 1789, en France notamment, les conceptions de l’État changent très fortement : celui-ci est pensé, selon l’expression de Rosanvallon, comme un instituteur du social puis comme une Providence (dénoncée au parlement dès 1862 par des députés libéraux). Il s’agissait essentiellement pour l’État de produire l’unité nationale et l’égalité des citoyens par l’apport de biens immatériels (éducation) et matériels (santé, assistance) : l’absence de modèle commun aux administrations locales, l’existence d’impôts locaux et de droits de péages à l’intérieur du pays, l’importance des langues et patois locaux, le rôle prééminent des corporations de métiers sur l’activité économique étaient perçus comme autant d’obstacles aux idées révolutionnaires. Des politiques de réorganisation administrative, d’abolition des corporations et d’éducation des populations sont alors pensées pour faire disparaître ces obstacles.

Sous l’Ancien Régime, il existait généralement six grands ministères (Justice, Marine, Guerre, Contributions, Affaires étrangères, Intérieur). Le ministère de l’Intérieur avait un rôle tout à fait essentiel puisqu’il s’occupait de toutes les affaires internes au pays autres que la justice et l’impôt... C’est ensuite essentiellement à partir de ce ministère de l’Intérieur que s’est produit le mouvement d’éclatement et de multiplication des départements ministériels tout au long du développement de l’État-providence au cours des XIX^e et XX^e siècles. De ce ministère de l’Intérieur se détacheront progressivement celui de l’Instruction publique (1824), du Commerce et des Travaux publics (1831), des Postes et Télégraphes (1879, puis définitivement en 1929), de l’Agriculture (1881), du Travail (1906), ainsi que celui de l’Hygiène, l’Assistance et la Prévoyance sociale (1920).

Le développement de l’État-providence s’accélère véritablement au lendemain de la Seconde Guerre mondiale avec la généralisation des interventions de l’État qui devient Régulateur de l’économie :

• Stimulée par la reconstruction et la diffusion des théories keynésiennes dans la haute fonction publique, l’augmentation des interventions étatiques semble alors, sur le plan politique, n’être restreinte que par le montant des ressources disponibles tirées par une forte croissance économique dans la période dite des Trente Glorieuses 9, pour reprendre le titre de l’ouvrage de Jean Fourastié. Le développement de l’État-providence a ainsi généré des prélèvements massifs (qui avoisinent près de la moitié du PNB dans de nombreux pays développés), entraîné la formidable croissance des bureaucraties publiques et la diversification par spécialisation des structures ministérielles et administratives.
• Concernant les nationalisations, c’est juste à la période de l’après-guerre que l’on voit la nationalisation des plus grandes banques (BNP, Crédit Lyonnais, Société Générale), des plus grandes compagnies de construction de transports (Renault, Air France) et des plus importants producteurs d’énergie (EDF-GDF, houillères du Nord).
• Quant à la planification, le premier plan est voté (ERP) en 1947 10 et depuis la participation de l’État dans les investissements productifs explose (ex. : 58 % en 1948, 62 % en 1949). Le rôle de planificateur de l’État s’accompagne aussi de grands investissements en matière d’aménagement du territoire ce qui amène plusieurs auteurs à parler pour cette époque d’un État planificateur ou d’un État aménageur. La diversification des ministères s’amplifie : sous la 4^e République, le nombre de ministères se situe entre 15 et 20, auquel il faut ajouter autant de secrétaires et sous-secrétaires d’État ; sous la 5^e République, le nombre des ministres varie de 14 (Barre II 11) à 26 (Mauroy II 12), auquel il faut ajouter les ministres délégués et les secrétaires d’État — ce qui donne un effectif gouvernemental total généralement supérieur à 40 (maximum : 49 / Rocard I 13).

2.2- Les facteurs de croissance de l’État-providence

Ce phénomène de transformation de l’État est considérable et son explication sujette à débats. De très nombreuses théories interprétatives ont été élaborées, notamment depuis la deuxième moité du XIX^e siècle. On en retiendra ici quelques unes seulement, pour illustration, un plus grand nombre seront présentées, de façon aussi plus détaillée, dans le Chapitre - Accroissement des moyens d’intervention publique de la Partie - Expansion des objectifs et moyens de l’État.

2.2.1- Les facteurs économiques ou fiscaux

L’une des théories les plus connues est celle d’Alan T. Peacock et Jack Wiseman (The growth of public expenditure in the United Kingdom, 1961 14) dite théorie des effets de déplacement. Ils observent que, dans les périodes calmes, les revenus et dépenses publiques restent relativement stables. Mais lorsqu’une crise apparaît, comme une guerre, les populations acceptent plus facilement une hausse des impôts. Les revenus et les dépenses publiques augmentent alors et ne reviennent pas ensuite à leur niveau initial : d’une part, parce que de nouvelles dépenses sont nécessaires dans l’après-guerre (reconstruction, pensions...), d’autre part, parce que de nouvelles représentations sociales apparaissent justifiant le maintien du niveau de dépense.

2.2.2- Les facteurs politiques et bureaucratiques

On relève notamment le rôle que peut avoir l’apparition du suffrage universel incitant les partis politiques en compétition à séduire la masse des électeurs par la promesse d’une meilleure distribution des ressources ou, plus généralement, la promesse d’une augmentation des revenus ou du bien-être collectif.

En outre, le rôle des syndicats alliés parfois à des partis réformistes (socialistes), réclamant l’amélioration des conditions de vie des travailleurs (retraites, assurances sociales, éducation...), a sans doute été important.

Enfin, le rôle des bureaucraties publiques est souvent considéré comme un facteur d’augmentation continue des dépenses publiques ou au moins un frein aux régressions éventuelles de ces dépenses ; chacun, pour des raisons de pouvoir, tend à défendre son budget, voire à le faire augmenter.

2.2.3- Les facteurs culturels et idéologiques

Un troisième type d’explication de l’avènement de l’État-providence fait référence aux valeurs, cultures et idéologies présentes dans les pays concernés par cet avènement. La diffusion des théories économiques keynésiennes apparaît souvent comme un facteur important dans l’orientation des politiques publiques après la Seconde Guerre mondiale. En revanche, la référence aux cultures politiques nationales est davantage utilisée pour expliquer des différences de trajectoires nationales dans le développement de l’État-providence : par exemple, la prégnance des valeurs religieuses en France et en Italie est parfois interprétée comme une cause de « publicisation » tardive de l’éducation.

2.3- Comparaison synchronique « États forts » / « États faibles »

2.4- Comparaison synchronique des États-providence « libéral », « conservateur-corporatiste », « social-démocrate » (Esping-Andersen)

Cette comparaison est étudiée dans le Chapitre - Comparaisons internationales d’États-providence de la Partie - Expansion des objectifs et moyens de l’État.