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SECTEUR COURANT DU MANUEL > TEDI - Transformations des États démocratiques industrialisés > Jérôme VALLUY    

Segment - Genèse de l’État moderne : approfondissement du type III



BUREAUCRATIE

La bureaucratie est souvent décrite de façon contradictoire. Ainsi, la gestion des organisations sur le mode bureaucratique est tantôt considérée comme soucieuse d’efficacité, de rigueur, tantôt perçue comme synonyme de sclérose et d’incompétence. Le bureaucrate est dépeint soit comme un fonctionnaire intransigeant, incorruptible, garant de l’équité, soit comme un agent de l’administration docile aux ordres d’une hiérarchie insaisissable, soumis même au pouvoir d’une classe dominante invisible. Quant à la bureaucratisation, elle est présentée alternativement comme une condition d’accès à la société moderne ou, à l’inverse, comme une forme appauvrie, dégénérée, de cette modernité.

Bureaucratie et rationalisation : le modèle webérien

Max Weber fut le premier sociologue qui étudia de manière approfondie la bureaucratie. Selon cet auteur, depuis le Moyen Âge, en Occident, toutes les sphères de l’activité s’organisent de plus en plus rationnellement et la bureaucratie accompagne ce processus de rationalisation. Pour M. Weber, les principes bureaucratiques supposent à la fois que les activités se déroulent selon des règles hiérarchiques préétablies et qu’elles soient mises en oeuvre par un corps d’agents spécialisés, subordonnés les uns aux autres et recrutés sur des critères de compétence. Il accorde des qualités fondamentales d’efficacité, de stabilité et de neutralité à ce type de gestion. Les décisions bureaucratiques rigoureuses, « exécutées sans haine et sans amour », rendent les comportements prévisibles, prémunissent contre le clientélisme et l’arbitraire. De même, le fonctionnaire, idéaltype du bureaucrate, se trouve-t-il protégé par un statut qui le met à l’abride l’éventuel arbitraire de ses supérieurs, des pressions du public et, en même temps, qui le limite dans ses attributions et pouvoirs vis-à-vis de ses subordonnés et des administrés. C’est ce qui fait dire à Nisbet que l’on trouve dans l’analyse webérienne de la bureaucratie « un écho de l’affirmation tocquevilienne selon laquelle les progrès de la démocratie dans un pays donné peuvent se mesurer au nombre de fonctionnaires que celui-ci rémunère ». Pourtant Weber entrevoit les dérives possibles de ce modèle de gestion qui constitue aussi un modèle de domination pour ceux qui contrôlent l’appareil bureaucratique. Cela conduit l’auteur à envisager toute une série de garde-fous susceptibles de tempérer ou de neutraliser les abus possibles. Ces contrepouvoirs sont de deux types : les uns sont internes à la bureaucratie, comme le partage des compétences, les décisions collégiales ; d’autres lui sont externes comme le contrôle parlementaire ou la démocratie directe. Les analyses postérieures à celles de M. Weber ont, sur ce dernier point, apporté des compléments utiles. G. Busino considère que la bureaucratie d’État dispose d’instruments de domination spécifiques, « le monopole de la violence légitime », qui la rendent différente des autres bureaucraties. D’autres auteurs soulignent qu’il est important d’opérer une distinction entre bureaucratie charismatique et bureaucratie légalerationnelle ; les risques d’arbitraire étant plus marqués dans le premier cas que dans le second : recrutement des agents sur des critères de « pureté » idéologique, quasi-absence de contrôle, confusion permanente entre volonté politique et action administrative.

La bureaucratie revisitée

• Les fondements empiriques : la sociologie américaine Le modèle webérien de la bureaucratie a été réexaminé par les sociologues américains (notamment Merton, Blau, Gouldner, Selznick) qui l’ont remodelé à partir d’études empiriques, des apports de la sociologie des organisations ou des analyses d’économistes sur le concept de rationalité. De cet ensemble de travaux, trois caractéristiques principales peuvent être relevées.
- Premièrement, le champ d’analyse de la bureaucratie est désormais focalisé sur l’étude spécifique d’une organisation donnée et la perspective webérienne de la bureaucratie comme rapport social global est abandonnée.
- Deuxièmement, pour comprendre l’organisation de type bureaucratique, il convient d’examiner non seulement les règles formelles qui définissent son fonctionnement, mais aussi les comportements psychologiques ou stratégiques des agents. Par exemple, P. Blau étudia une agence fédérale de contrôle de l’application des lois. Il montra que les agents ne sanctionnaient pas, comme ils auraient dû le faire, les entrepreneurs cherchant à corrompre les fonctionnaires. Ces derniers conservaient ainsi un moyen de pression pour mieux leur faire appliquer d’autres dispositions réglementaires.
- Enfin, les travaux amorcés par les économistes March et Simon (1958) soulignèrent que « l’homme administratif » n’a jamais une vision parfaitement claire de ce qu’il doit faire. Autrement dit, il n’existe ni rationalité parfaite des décisions prises par les individus ou les groupes, ni cohérence totale des moyens retenus pour obtenir les résultats souhaités. Face aux problèmes que rencontrent les organisations, il n’y a pas de solutions optimales mais plutôt des solutions plus ou moins satisfaisantes.

• La recherche des propriétés pertinentes Fort des apports de la sociologie américaine, Michel Crozier a développé en France une approche originale du phénomène bureaucratique. Observant le fonctionnement de l’administration française, il a mis en évidence des dysfonctionnements qualifiés de « cercles vicieux bureaucratiques » qui ont tendance à s’auto-entretenir. Pour Crozier, « ceux qui décident ne connaissent pas directement les problèmes qu’ils ont à trancher ; ceux qui sont sur le terrain et connaissent ces problèmes n’ont pas les pouvoirs nécessaires pour effectuer les adaptations nécessaires et pour expérimenter les innovations devenues indispensables ».

Mais l’analyse de Crozier entend dépasser la simple vision critique de la bureaucratie. D’une part elle met en évidence les rigidités bureaucratiques à partir de la pluralité des rationalités mises en œuvre par des acteurs aux intérêts contradictoires. D’autre part, elle entend rendre compte de la permanence (et de la généralisation possible) du modèle bureaucratique en insistant sur son caractère fondamental de structure d’équilibre adaptée à des données comme la peur du face-à-face, le souci de régulation ritualisée des conflits, l’attachement des individus à l’égalité de traitement des problèmes. La bureaucratie apparaît alors comme un compromis durable entre « les besoins de l’individu et les nécessités de l’action organisée ».

Le cercle vicieux bureaucratique
(schéma à insérer)

Dans une certaine mesure, les conclusions de M. Crozier semblent rejoindre les préoccupations de P. Bourdieu. Celui-ci considère que l’on ne peut dégager les propriétés de la bureaucratie sans examiner la position des agents dans leur univers professionnel ainsi que les relations que ces agents entretiennent avec les autres institutions. Le chercheur pourra alors plus facilement (se) poser une question primordiale : à qui profitent les décisions bureaucratiques ? Le terme « bureaucratie » sert aussi à désigner les titulaires du pouvoir dans les bureaux : la bureaucratie est ainsi composée de l’ensemble de ceux qui exercent une forme de pouvoir bureaucratique, aussi bien au niveau de l’administration de l’État qu’au niveau des entreprises. Déjà dans Le 18 Brumaire de Louis Bonaparte, Marx parle, à propos de la bureaucratie d’État, d’un « effroyable corps parasitaire ». Au-delà, se pose la question de savoir si la bureaucratie peut devenir une véritable classe sociale. Certains auteurs, comme M. Djilas ou H. Marcuse, analysant la situation des anciens pays de l’Est, évoquent effectivement la naissance d’une nouvelle classe dirigeante détenant le monopole des moyens de décision. Étudiant la situation française, P. Birnbaum montre également que la bureaucratie constitue un ensemble clos sur lui-même qui possède les traits constitutifs d’une nouvelle classe dirigeante : le caractère largement héréditaire des professions ; une unification culturelle par les grands corps d’État ; un mode de vie et des pratiques culturelles similaires.

Jean Etienne, Françoise Bloess, Jean-Pierre Roux, Dictionnaire de sociologie, Paris : Hatier, 2004, Article "Bureaucratie" - Texte intégral

Jérôme VALLUY‚ « Segment - Genèse de l’État moderne : approfondissement du type III  »‚ in Transformations des États démocratiques industrialisés - TEDI  - Version au 4 juillet 2022‚  identifiant de la publication au format Web : 214