Segment - La crise financière de la sécurité sociale révèle-t-elle celle de l’État-providence ?

Le financement de la protection sociale est au cœur des débats actuels relatifs aux politiques sociales. En particulier le « trou de la Sécurité sociale », fortement médiatisé, a focalisé le débat relatif aux politiques sociales sur les enjeux financiers, avec deux conséquences :

• La prise de conscience de l’importance du budget social de la nation, distinct en France du budget de l’État et équivalent, voire supérieur à celui-ci (variation selon les comptabilités et les années).
• L’imposition implicite d’une définition des politiques sociales (et par suite de l’État-providence) restreinte aux seuls enjeux de la sécurité sociale.

L’existence de ce « trou » est lié à un phénomène bien connu : sur longue période et notamment depuis le début des années 1960, la croissance des dépenses de protection sociale est continue et toujours supérieure à celle du PIB. En revanche, l’assiette des prélèvements suit une progression analogue à celle du PIB. D’où une divergence des courbes de croissance des dépenses et des recettes qui se traduit par un déficit des différents régimes de sécurité sociale. En France, le régime général en déficit permanent depuis la fin des années 1980 avec des années de déficit modéré (autour de 10 milliards de Francs) et des années de déficit grave (plus de 50 milliards de Francs de 1993 à 1996 avec un sommet à près de 70 milliards en 1995).

Or l’on oublie souvent en évoquant ce phénomène que le « trou de la Sécurité sociale » est directement tributaire d’un certain nombre de choix politiques, parfois très anciens, relatifs au mode de financement de la protection sociale. De ce point de vue, ce « trou » n’apparaît plus seulement comme une fatalité liée à la crise économique mais aussi comme une construction politique et institutionnelle qui s’est jouée sur une très longue période.

Deux modes de financement peuvent être distingués correspondant dans leurs logiques à des systèmes différents de protection sociale :

• Le financement par l’impôt relève d’une logique de solidarité nationale (modèle social-démocrate).
• Le financement par cotisation relève d’une logique d’assurance (privée -> modèle libéral, sociale -> modèle corporatiste-conservateur).

La logique de solidarité conduit à financer la protection sociale par l’impôt.

• Elle n’établit aucun lien direct entre la contribution et la prestation, ni pour celui qui finance ni pour celui qui reçoit : le contribuable ne tire nul droit particulier de ses impôts, le bénéficiaire de prestations peut n’avoir jamais payé d’impôt. La possibilité d’être protégé par la collectivité en cas de besoin est un droit qui ne découle pas de l’activité professionnelle ou de la participation volontaire à une assurance mais de la citoyenneté.
• La gestion de la protection sociale est assurée à travers le budget de l’État (ou de la collectivité locale concernée) et le principe d’universalité des finances publiques (non affectation des recettes aux dépenses) consacre la rupture entre contribution et prestation. Le budget est voté par le ou les parlements concernés.

La logique d’assurance est fondée sur la relation entre contribution et prestation. Elle connaît deux versions, celle des assurances privées (modèle libéral) et celle des assurances sociales (modèle corporatiste-conservateur).

• La logique d’assurance n’implique pas nécessairement de solidarité entre les individus d’une collectivité nationale ou locale (ex. : seuls ceux qui cotisent à une assurance privée sont couverts par celle-ci) et elle n’implique pas nécessairement de solidarité entre les cotisants à une assurance (ex. : une assurance privée induit une simple mutualisation du risque lorsque celle-ci tient compte du degré d’exposition individuelle au risque encouru pour déterminer le montant de la cotisation).
• Les institutions gestionnaires sont distinctes de l’État, agissent sous son contrôle et sont cogérées selon des modalités variables avec les partenaires sociaux (syndicats patronaux et salariés).

Si l’on revient au cas de la France, la logique des assurances sociales prédomine dans le système de protection sociale français depuis son origine. Ce sont des assurances sociales qui sont créées dans le contexte laborieux du tournant XIX^e / XX^e siècle et de l’entre-deux-guerres. La fameuse refondation de 1945 regroupe les différentes assurances sous l’intitulé « Sécurité sociale », engage un processus de généralisation à l’ensemble des professions mais maintient la logique d’origine d’assurance sociale comme principe dominant. L’idée de solidarité nationale apparaît tardivement (1978) dans le droit français et demeure une simple pétition de principe justifiant des extensions et des adjonctions successives sans refondation sur ce principe de l’ensemble du système. La France se trouve ainsi dans une situation extrême par rapport aux pays de l’Union Européenne : c’est le pays qui apporte la plus faible partie de financement public aux dépenses de protection sociale tout en ayant un des niveaux les plus élevés de dépenses sociales.

Ce mode de financement très français de la protection sociale explique en partie aussi que la France soit dans une situation extrême en ce qui concerne l’impôt sur le revenu : il représente 6 % du PIB en France contre environ 12 % en moyenne dans les pays de l’Union Européenne et dans ceux de l’OCDE. La différence est comblée par les cotisations sociales et les impôt indirects (TVA...).

Or ce mode de financement n’est pas du tout neutre du point de vue des principes politiques orientant les finances publiques : il inclut un prélèvement dégressif par rapport au revenu en France et contribue ainsi à ce que les prélèvements obligatoires soient moins progressifs en France que dans les autres pays de l’Union Européenne. En effet, les cotisations sociales, bien qu’apparemment proportionnelles aux revenus, constituent en réalité un prélèvement dégressif par rapport au revenu et ceci pour trois raisons :

• Lors de la refondation de 1945, des dispositifs de plafonnement de la part du revenu soumis à l’effort contributif (aux cotisations sociales) ont permis de faire échapper une partie des plus hauts revenus à cet effort.
• Indépendamment de ce qui précède, et même après les mesures de déplafonnement prises dans les dernières décennies, les cotisations sociales restent dégressives puisqu’elles font échapper une grosse partie du revenu (NB : les cotisations constituent bien, pour le salarié, un revenu pré-affecté à des dépenses de protection) à l’impôt progressif sur le revenu. C’est près de la moitié du revenu réel (cotisations salariales + cotisations patronales = 50 % du « coût salarial ») qui échappe ainsi à l’impôt progressif. Ainsi, toute augmentation des cotisations sociales est atténuée par une économie d’impôt d’autant plus importante que le revenu est élevé. Ex. : un point de cotisation salariale qui réduit de 1 % les gains du salarié le plus modeste ne réduit que de 0,44 % le revenu du salarié atteignant la dernière tranche du taux d’imposition sur le revenu.
• En outre, les charges sociales supportées sont d’autant plus lourdes en proportion du revenu que les revenus du travail constituent une fraction élevée des ressources totales du ménages. Ces charges sociales pèsent moins lorsqu’une large partie des ressources provient des revenus du capital (rentes, loyers, profits, etc.). Or, comme vous le savez, la proportion du revenu du travail diminue tendanciellement lorsque les revenus s’élèvent. Les inégalités de patrimoines sont donc accentuées par le mode de financement de la protection sociale.

Depuis 1981, la structure du financement de la protection sociale s’est relativement peu modifiée (environ 80 % de cotisations sociales et 20 % de budgets publics) et les petites modifications introduites vont dans le sens d’un léger renforcement de la part fiscalisée du financement. Cependant hormis dans le cas de contributions conjoncturelles de l’État au régime général de la Sécurité sociale (l’État comble parfois les trous de fin d’année), les modes de fiscalisation adoptés ne favorisent pas une plus grande progressivité des prélèvements : c’est net pour les impôts indirects (ex. : taxe sur le tabac et l’alcool affectée au financement de la Sécurité sociale ; vignette automobile finançant l’assistance sociale départementalisée) ; mais cela vaut pour la création de ce nouvel impôt nommé Contribution Sociale Généralisée (CSG) : il s’agit d’un impôt qui a surtout été présenté par le gouvernement Rocard sous l’angle de son assiette plus large que celle de l’impôt sur le revenu puisque la CSG touche tous les revenus : revenus du travail, revenus du capital et revenus de remplacement ; mais il s’agit d’un impôt sur le revenu qui n’a rien de progressif puisqu’il est strictement proportionnel au revenu (tel qu’on le concevait encore au milieu du XIX^e siècle, mais plus indolore parce que prélevé à la source).

Conclusion

• La crise de financement de la Sécurité sociale en France, comme dans la plupart des régimes conservateurs-corporatistes, est liée à la prédominance d’une logique d’assurance sociale contre celle de solidarité étatisée. Cette logique séculaire aboutit à dissocier le budget de la protection sociale du budget général de l’État et à faire apparaître un éventuel déficit sur ce budget comme un phénomène dissocié des arbitrages budgétaires intersectoriels qui concernent les autres secteurs de politiques publiques. Cette dissociation, d’une certaine manière, crée le déficit en occultant sa dimension politique et institutionnelle.

• D’autre part, le cas de la France est tout à fait particulière en Europe sur ce point précis : c’est le pays qui a le moins fiscalisé le financement de sa protection et cette sous-fiscalisation a pour effet de réduire considérablement le caractère progressif des prélèvements obligatoires sur les revenus. Cette faible progressivité limite les capacités de financement public de la protection sociale (et d’autres secteurs) et constitue une des causes objectives du déficit financier tout en occultant aussi le caractère éminemment politique de cette cause du déficit.

• Enfin, l’équation entre « crise financière de la Sécurité sociale » et « crise de l’État-providence » n’a de sens que dans le cadre d’une définition restreinte de l’État-providence, alors si l’on retient une définition large, l’augmentation des dépenses sur un secteur de politique publique (sociale) ne remet pas en question l’ensemble des interventions caractéristiques de l’activité des États modernes. Les dépenses d’éducation ont considérablement augmenté depuis un siècle et notamment durant les dernières décennies sans qu’émerge un « trou de l’Éducation Nationale » ni que ces dépenses ne suscitent le sentiment d’une crise de l’État-providence.