Segment - L’Allemagne

La genèse de la protection sociale en Allemagne est importante dans la compréhension du phénomène de l’État-providence pour plusieurs raisons :

1. C’est là où apparaît le première système national de protection sociale.
2. Ce système qualifié de bismarkien va inspirer les politiques sociales naissantes dans d’autres pays européens.
3. Les conditions sociales et politiques de cette création allemande sont révélatrices des ambiguïtés originelles de l’État-providence naissant en Europe.

Le premier système national d’assurance obligatoire contre la perte de revenu fut imposé par un régime autoritaire et activiste (notamment) dans la répression du mouvement socialiste, contre le mouvement ouvrier et malgré une forte opposition parlementaire à la fois libérale et socialiste mais avec le soutien de l’Association centrale de l’industrie. Mais comme l’observe Abram de Swaan, le système devint un modèle pour les autres pays et dans ses grandes lignes il parvint à survivre aux deux guerres mondiales, au nazisme, à l’occupation étrangère et à la fondation de l’État-providence en Allemagne de l’Ouest 1.

Cependant, l’importance de ce moment fondateur que fut la période bismarckienne et la pérennité du système qu’elle voit émerger, ne doit pas laisser croire à une création ex-nihilo. L’État-social allemand puise ses racines dans diverses traditions sociétales de protection sociale qui se renforcent durant tout le XIX^e siècle. Comme l’a bien montré Sandrine Kott 2, les législations sociales bismarckiennes — adoptées contre la social-démocratie naissante — héritent et forment une synthèse de traditions protectrices beaucoup plus anciennes. Comme toute politique publique, ces politiques sociales n’apparaissent pas sur une table rase.

1- Les traditions de protection sociale en Prusse au XIX^e siècle

Les législations sociales bismarckiennes se situeront au carrefour de trois approches de la protection des individus face aux aléas de la vie :

1.1- Les législations sociales du début du XIX^e siècle

Comme dans d’autres pays européen, les XVIII^e et XIX^e siècles voient décliner les formes de solidarité communautaire traditionnelle (famille, corporations, paroisses), déclin compensé au moins partiellement par l’émergence de dispositifs juridiques de bienfaisance publique. La loi prussienne de 1842 sur les pauvres oblige chaque commune à secourir ceux qui y ont résidé depuis au moins trois ans. Du fait des charges financières croissantes liées à cette loi dans un contexte d’industrialisation, les communes initient ponctuellement des systèmes d’assurance et/ou protestent auprès du gouvernement. En réponse, une loi de 1845 impose aux communes une obligation d’assurance destinée à se substituer à l’obligation d’assistance. Les premières caisses apparaîtront ainsi. Une loi prussienne de 1849 étend cette obligation aux ouvriers de fabrique et ouvre la possibilité aux communes d’imposer aux employeurs de cotiser pour leurs employés (non mis en œuvre du fait des résistances patronales). D’autres avancées législatives s’opèrent en 1854 et 1869 qui impulsent une multiplication des caisses, notamment d’assurance maladie, jusqu’à une loi du Reich (bismarckienne) de 1876 qui encadre l’activité de ces caisses tout en leur laissant l’autonomie de gestion.

De même, les législations bismarckiennes de protection des travailleurs prolongent des évolutions notables sur le XIX^e siècle. Dès 1810, le travail des enfants est posé comme un problème public notamment en tant qu’obstacle à la conscription (affaiblissement physique) et à la scolarisation (absentéisme). Une législation prussienne est adoptée en 1839 :

• interdiction de travailler pour les enfants de moins de 9 ans ;
• pour les autres, une autorisation est conditionnée à 3 années de scolarisation au moins ;
• limitation de leur temps de travail à 10 heures par jour et interdiction du travail la nuit et les jours fériés.

1.2- Les traditions compagnonniques d’assurance maladie

Selon une vision idéalisée, traversant toute l’Europe médiévale, du corporatisme compagnonnique, le compagnon et l’apprenti sont sous l’autorité et la responsabilité matérielle et morale du maître auprès duquel ils doivent trouver assistance en cas de maladie. En réalité, depuis la fin du XVIII^e siècle, les relations entre maîtres et compagnons tendent à se distendre et les obligations et devoirs réciproques disparaissent. En compensation apparaissent des caisses corporatistes aux statuts très variables d’une profession à l’autre et d’une région à l’autre. L’abrogation des corporations de métier obligatoires commence en Prusse en 1807-1810 et s’achève en Schleswig-Holstein en 1869. Elle a pour effet de fragiliser considérablement les caisses corporatistes existantes. Aussi, les lois prussiennes de 1845, 1849 et 1854 renforcent les contrôles communaux sur ces caisses et incitent (sans contraindre) à leur transformation progressive en caisses locales obligatoires. Les caisses corporatistes perdureront ainsi dans un nouveau cadre légal et évolueront ensuite tout au long du XIX^e siècle en s’ouvrant aux femmes et en opérant des décloisonnements professionnels pour mieux assumer leur nouvelle vocation territoriale. La loi du Reich (bismarckienne) de 1883 enregistre ces modifications antérieures.

Les caisses professionnelles constituent dès avant la révolution de 1848 un élément essentiel de structuration du mouvement ouvrier. Leur regroupement et leur centralisation est à l’origine de l’émergence de fédérations syndicales. Les caisses sont aussi une base de repli du mouvement ouvrier après la répression post-1848 et après la loi de 1878 antisocialistes ; elles sont perçues comme un moyen d’inciter à la syndicalisation et de la renforcer lui donnant une fonction assurantielle. La loi bismarckienne de 1883 les laissera perdurer à côté des caisses locales, les inscrivant dans le nouveau cadre législatif sous la pression conjointe de conservateurs soucieux de préserver la tradition corporatiste et craignant qu’un syndicalisme dépourvu de fonctions gestionnaires deviennent un pure instrument de combat (ex. : position de Gustave Schmoller en 1872 au Premier Congrès du Verein für Socialpolitik) et de libéraux hostiles à l’intervention de l’État, préférant voir apparaître un syndicalisme gestionnaire disposé à la négociation avec les chefs d’entreprises. En 1885, ces caisses libres couvrent un cinquième des assurés.

1.3- Les traditions paternalistes des caisses d’entreprise

Les caisses d’entreprise trouvent en partie leur origine dans la tradition compagnonnique parce qu’elles prennent souvent la relève de caisses organisées de manière autonome par les ouvriers qualifiés de la fabrique en référence aux caisses de compagnons. Sa prise en charge partielle ou complète par l’employeur constitue généralement la première modalité d’œuvre sociale de la fabrique et constitue un élément essentiel de politique paternaliste des industriels. Au début du XIX^e siècle, elles sont peu répandues : Friedrich Harkort, industriel de la mécanique, fonde l’une des premières en 1920 ; Alfred Krupp crée en 1836 sa première caisse de fabrique alors que son entreprise ne compte encore que 80 employés. Le mouvement s’accélère au milieu du XIX^e siècle par des créations dans l’industrie du textile en Ruhr et en Rhénanie. À l’avènement du second Reich, la totalité des entreprises rhénanes du textile ont une caisse d’entreprise. Leur vocation est essentiellement médicale (diagnostics, prescriptions, indemnisations...) et elles servent d’abord à attirer les meilleurs ouvriers et à fixer la main d’œuvre tant qu’elles sont rares ; elles servent ensuite à sélectionner la main d’œuvre (visite médicale préalable obligatoire) et à la contrôler (surveillance médicale de l’absentéisme). Cette tradition des caisses d’entreprise trouvera un cadre légal dans la loi (bismarckienne) de 1883 sur l’assurance-maladie qui reflète le dispositif existant : initiative volontaire de l’entrepreneur, présidence de la caisse par celui-ci et minima légaux inférieurs aux prestations habituelles dans ces caisses.

2- Les législations sociales du gouvernement Bismarck (1871-1890)

Les quatre grandes législations sociales qui sont mises en place sous le gouvernement dirigé par Otto Von Bismarck (Président du Conseil en Prusse de 1862 à 1890) après la fondation du second Reich allemand (1871) sont ainsi héritières et dans le prolongement des pratiques qui évoluent durant le XIX^e siècle.

Ces législations sociales apparaissent dans un contexte de persécution systématique de la social-démocratie allemande naissante et ceci dès l’avènement du second Reich (1871) avec des procès-politiques intentés contre les leaders sociaux-démocrates. Mais la pièce maîtresse de la répression de la social-démocratie, note Jacques-Pierre Gougeon 3, est la loi contre les activités de la social-démocratie dangereuses pour l’ordre public promulguée le 21 octobre 1878 (Socialistengesetz). Bismarck saisit l’occasion offerte par un premier attentat le 11 mars 1878 contre Guillaume I^er pour présenter un projet de loi d’exception contre l’agitation sociale-démocrate, bien qu’aucun lien n’eût été établi entre les sociaux-démocrates et l’auteur de l’attentat manqué. Le texte très brutal est rejeté par les députés. Prenant prétexte d’un second attentat, Bismarck dissout le Reichstag et orchestre la campagne autour de la lutte antisubversive. Le 19 août 1878, la loi est adoptée avec les voix des conservateurs et des nationaux-libéraux. Cette loi, dont l’application fut prolongée jusqu’en septembre 1890 (la démission de Bismarck sera liée à son refus de la voir abrogée par décision de Guillaume II) stipule que les associations qui par l’agitation sociale-démocrate, socialiste ou communiste, visent au renversement de l’ordre politique et social existant doivent être interdites. La loi s’applique également aux syndicats qui entrent dans la catégorie des associations au sein desquelles se manifeste une agitation sociale-démocrate visant au renversement de l’ordre établi et compromettant l’ordre public et en particulier l’harmonie entre les classes sociales. Les caisses d’entraide gérées par de telles associations sont dissoutes. Quant à l’appartenance à ces associations, elle punit de peines sévères : emprisonnement, lourdes amendes, interdictions de séjour, expulsion des domiciles. Le parti social-démocrate est ainsi interdit et dans l’année qui suit 217 associations et 147 publications le sont aussi. Néanmoins, malgré cette répression, la social-démocratie ne cesse de progresser électoralement pour atteindre 6 % en 1881 et 9,7 % en 1884.

Dans ce contexte, la politique sociale de Bismarck est interprétée comme un moyen de renforcer l’appareil d’État allemand et d’améliorer ses liens avec la classe ouvrière dont les leaders proclamaient qu’elle était sans patrie. Son but à court terme était d’endiguer le mouvement ouvrier en offrant un complément social à la Socialistengesetz. Une autre intention plus déguisée était de concurrencer le Reichstag en échafaudant un système corporatiste d’administrations pour employeurs et employés destiné à reprendre les fonctions parlementaires en matière économique et sociale. Ses objectifs ne furent pas véritablement atteints, sauf peut-être, à long terme, le premier : l’assurance nationale réussit à renforcer les liens entre les ouvriers allemands et l’État. Comme l’observe Abram de Swaan, elle ne fut peut-être par pour rien dans la décision historique du parti social-démocrate de collaborer à l’effort de guerre en 1914. De nombreux responsables syndicaux étaient entrés dans l’administration comme cadres du système national d’assurance. Néanmoins, à court terme, la mise en place des lois sociales s’effectue sans le soutien de la mouvance sociale-démocrate et sans l’accord des organisations ouvrières. La coalition qui supporta cette politique associait les élites administratives et politiques d’une part et les grands industriels de l’autre. Une partie du travail législatif préliminaire fut accompli par les figures marquantes de l’Industrieverein qui agirent en concertation avec les fonctionnaires de Bismarck pour assurer l’adoption du projet. Depuis longtemps ces grandes entreprises avaient leurs propres fonds d’assurance et n’avaient guère à craindre de cette loi tant qu’elle leur assurait la maîtrise de ces fonds et s’accompagnait de la part du gouvernement des politiques protectionnistes les préservant de la concurrence étrangère.

En 1878, un amendement à la Gewerbeordnung (code du travail) révise faiblement les prescriptions concernant la protection des ouvriers et institue une inspection de fabrique obligatoire. Cet amendement pose que l’employeur ne peut exiger de ses ouvriers le travail du dimanche et interdit la rémunération sous forme de troc. Il durcit l’interdiction du travail pour les enfants âgés de moins de 12 ans et instaure de nombreux contrôles sur les jeunes au travail (livret ouvrier signé par le père, déclaration patronale des moins de 21 ans auprès des autorités, affichages dans l’usine de la liste des jeunes avec indication du temps de travail et des pauses...).

Le premier dispositif assurantiel concerne l’assurance-maladie créée en 1883. Cette loi rend obligatoire la création de caisses d’assurance-maladie alimentées pour 2/3 par des cotisations salariales prélevées par l’employeur et pour 1/3 par des cotisations patronales. Ces caisses étaient gérées par des comités représentant dans les mêmes proportions employés et employeurs. Les assurés pouvaient bénéficier de soins médicaux et d’un versement égal à la moitié de leur salaire pendant treize semaines maximum, après une attente de trois jours.

La seconde législation porte sur les accidents du travail, Unfallversicherung (1871-1884). Elle fut aussi la plus controversée et dut être soumise par deux fois au parlement avant d’être acceptée finalement en 1884. Cette loi assure la mise en œuvre d’une loi de 1871 ouvrant la possibilité de mettre en jeu la responsabilité des employeurs dans les accidents du travail mais renverse la charge de la preuve : alors que les ouvriers devaient démontrer jusque-là la faute de l’employeur, la nouvelle loi rend l’employeur responsable de l’accident à moins qu’il ne puisse prouver une négligence de l’ouvrier. La loi de 1884 met à la charge de l’employeur et rend obligatoire l’assurance nécessaire pour faire face à cette nouvelle charge patronale. Les employeurs vont s’organiser en Berufsgenossenschaften (associations professionnelles) chargés de prélever ces cotisations patronales, de gérer ce système d’assurance et d’assurer la promotion de la sécurité industrielle, ceci sous la supervision du service impérial des assurances.

La troisième loi importante date de 1889 et rend obligatoire l’assurance invalidité-vieillesse. Cette assurance était financée grâce à un système de capitalisation des cotisations des employeurs et des employés (en proportion du salaire) et par l’État avec un supplément annuel pour chaque retraite. Le système était géré par des institutions publiques semi-autonomes présidées par les élus de chaque Land du Reich. L’assurance offrait une pension correspondant aux deux tiers du dernier salaire, après au moins cinq ans de cotisations dans les cas d’invalidité complète, les ouvriers de plus de 70 ans avaient droit à une retraite s’ils avaient cotisé pendant trente ans au moins, les veuves recevaient 20 % du salaire de leur mari décédé.

En pratique la portée initiale des dispositifs est d’abord limitée puis s’étend progressivement. Les obligations d’assurance maladie et accident ne concernent qu’une petite fraction de la population : il s’agit des ouvriers salariés (et non des ouvriers indépendants) exerçant dans des entreprises énumérées par les lois (mines, carrières, transports et fabriques) et dont le revenu est inférieur à un certain niveau (ce qui exclut d’emblée la plus grande partie des ouvriers de l’assurance obligatoire). C’est la raison pour laquelle, dans un premier temps, ces législations ne bouleversèrent pas la vie ouvrière. En 1880, seulement 5 % de la population est concernée et la population couverte ne va s’étendre que très progressivement (25 % en 1914). En 1885 et 1887, des amendements législatifs soumettent aux lois accident et maladie les employés de l’État (soldats, employés des chemins de fer, etc.) et les marins ; une loi de 1885 instaure une assurance accident pour les ouvriers agricoles. C’est dans ce contexte qu’apparaît la loi de 1889 invalidité-vieillesse qui innove par rapport aux précédentes en s’appliquant immédiatement à tous les salariés (y compris les employés) dont le salaire est inférieur ou égal à 2 000 DM par an ainsi qu’aux petits employés et travailleurs indépendants. En matière de législation du travail, les avancées sont tout aussi progressives :

• en 1885, sont créées des chambres prud’homales rendues obligatoires en 1902 dans les villes de plus de 1 000 habitants ;
• en 1891, le contrat de travail et le règlement intérieur sont rendus obligatoires pour les entreprises de plus de 20 salariés ;
• en 1892, de nouvelles restrictions sont imposées au travail le dimanche et les jours fériés.