Contenu(s) du secteur

Situation dans le plan

  1. Partie - Introduction - Éditorialisation scientifique et didactique
  2. Partie - Fondements des États démocratiques
    1. Chapitre - Formule de gouvernement, “électorale & juridique”
    2. Chapitre - Configuration libérale « société civile et État »
    3. Chapitre - Dynamiques globales des oligarchies-pluralistes
      1. Section - La dimension compétitive et conflictuelle
        1. Sous-section - Compétitions territoriales interpartisanes et électorales
        2. Sous-section - Luttes sectorielles des coalitions de convictions
        3. Sous-section - Protestations et mobilisations sociales
        4. Sous-section - Classes sociales et mouvements sociaux
      2. Section - La dimension oligarchique et collusive
    4. Chapitre - Dynamiques sectorielles de l’action publique
  3. Partie - Expansion des objectifs et moyens de l’État
  4. Partie - Sectorisation du gouvernement politique
  5. Partie - Formalisation juridique et négociations
  6. Partie - Gouvernement technologique et partenariats
  7. Partie - Stratification des niveaux territoriaux
  8. Partie - Connaître la configuration numérique ?
  9. Annexes

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L2

Plan niveau L2

SECTEUR COURANT DU MANUEL > TEDI - Transformations des États démocratiques industrialisés > Jérôme VALLUY    

Segment - Modèle des coalitions de convictions

I. À éditorialiser
B. À rédiger


SOMMAIRE

L’ACF 1 met en effet en relation des variables cognitives et normatives avec les facteurs traditionnellement considérés comme significatifs par l’analyse des politiques publiques. D’après le modèle de l’ACF, une politique peut être définie comme le produit d’un système de croyances spécifique, issu de la confrontation continue et des compromis successifs passés entre les systèmes de croyances propres à chaque coalition en présence dans un sous-système donné.

1- Des variables cognitives et normatives hiérarchisées

Le concept central, la notion de système de croyances belief system, est formé de valeurs fondamentales, de représentations sociales de la réalité tendant à l’expliquer, de perceptions de cette réalité incluant la définition de ce qui pose problème et l’évaluation des divers instruments de résolution du (ou des) problème(s). Pour une même politique publique, coexistent plusieurs systèmes de croyances, spécifiques à chacune des coalitions (l’auteur présume un nombre de deux à quatre systèmes différents). Les modes de définition, d’institutionnalisation et d’évolution des politiques dépendent de la confrontation entre ces systèmes, l’un d’entre eux tendant généralement à être dominant. Sabatier donne du système de croyances des définitions fluctuantes d’un texte à l’autre, mais dans lesquelles on retrouve, en général, les trois ensembles que distingue Bruno Jobert pour décrire le référentiel, à savoir les dimensions cognitive, normative et instrumentale 2.

1.1- Les variables distinguées par le modèle

Sabatier distingue trois strates plus ou moins sensibles aux événements et plus ou moins stables dans le temps : le deep core, le policy core et les aspects secondaires.

• L’expression « deep (normative) core » renvoie notamment au deep core conceptualisé par Giandomenico Majone dans son analyse des mécanismes d’interaction, essentiellement rhétoriques, entre acteurs de politiques publiques 3. Cette strate constitue un ensemble d’axiomes normatifs qui forment, en partie du moins, la philosophie personnelle de chacun (la nature de l’homme, la conception de ce qui est juste, des valeurs comme la liberté, la sécurité, la connaissance, la santé, la beauté, etc.). Dans le domaine des politiques de l’environnement, Sabatier peut ainsi opposer des croyances fondamentales référées soit à l’idée de progrès technique et économique (coalition économique) soit à celle de préservation de la biosphère (coalition environnementale).

• Le « near (policy) core », deuxième strate du système de croyances, forme un noyau superficiel qui correspond aux stratégies de base, aux options programmatiques et aux positions politiquement orientées par la défense du noyau fondamental dans le sous-système considéré. Il fonde ainsi notamment les règles d’une bonne répartition des compétences entre les autorités publiques, des choix généraux sur les bons modes d’intervention. Dans le cas des politiques du livre en France, un tel noyau superficiel repose sur la valorisation du statut social du livre, sur la place particulière occupée par les intellectuels dans les représentations collectives, mais également sur la conviction que les modes de production et de diffusion des livres doivent pouvoir échapper aux règles traditionnelles du marché. Il dresse ainsi les fondements d’une croyance collective profondément enracinée chez les acteurs de l’édition, mais également chez les acteurs publics concernés, selon laquelle « le livre n’est pas un produit comme les autres » 4. D’où la nécessaire action protectrice de l’État pour limiter les effets potentiellement délétères des logiques commerciales sur la production des livres et sur les acteurs défendant une conception « littéraire » de l’édition.

• Les secondary aspects sont formés par les décisions instrumentales et la recherche d’informations nécessaires pour mettre en œuvre les stratégies dans le sous-système considéré (allocations budgétaires, règles administratives, informations pour l’évaluation de l’efficience des programmes, etc.). Pour ce qui concerne le sous-système formé par les politiques du livre, on en arrive ainsi, par référence aux principes posés par les autres degrés de la matrice, à définir une intervention publique axée sur des mécanismes de contrôle et de limitation du libre fonctionnement du marché. La loi Lang du 10 août 1981, instituant un régime de prix unique du livre sur l’ensemble du territoire, constitue un exemple emblématique de telles stipulations instrumentales, qui déterminent en outre des aménagements institutionnels et budgétaires (transfert des compétences antérieurement dévolues au ministère des Finances, organisation des services de la direction du Livre et de la lecture valorisant l’expertise juridique et la production d’informations sur l’évolution du sous-système et sur les résultats de la loi, etc.) 5.

1.2- Les premières hypothèses déduites du modèle

Une telle démarche, centrée sur les variables cognitives et normatives, rejoint les travaux d’autres auteurs. Avec différents découpages et hiérarchisations, les systèmes de croyances définis par Sabatier recouvrent en partie les notions de paradigme de politique publique ou de référentiel. Ainsi, Peter Hall, reprenant le schéma proposé par Kuhn dans ses études d’épistémologie historique 6, définit un paradigme de politique publique comme « un cadre d’idées et de standards qui spécifie non seulement les objectifs de la politique et le type d’instruments qui peut être utilisé pour les obtenir, mais également la nature même des problèmes qu’ils sont supposés affronter » 7. Les subdivisions, dans ce modèle, dépendent du degré d’abstraction des différentes composantes : le paradigme rassemble les éléments les plus généraux desquels les acteurs déduisent des stipulations stratégiques et des précisions sur le mode d’utilisation des instruments. À cette hiérarchisation par le degré d’abstraction, Pierre Müller ajoute l’extension sociale des composantes du système cognitif. Le référentiel constitue une « structure de sens, [qui] articule quatre niveaux de perception du monde qui doivent être distingués, mais dont les liens sont évidents : des valeurs, des normes, des algorithmes et des images » 8.

Si de telles comparaisons peuvent alimenter un bilan critique de l’ACF, il n’en reste pas moins que la modélisation des systèmes de croyances opérée par Sabatier permet l’élaboration logique de certaines hypothèses de travail. Pour ne reprendre, dans un premier temps, que les hypothèses les plus directement liées aux caractéristiques propres aux système de croyances, on retiendra celles qui dessinent les règles des controverses internes à un sous-système donné au regard des dynamiques cognitives :

« Hypothèse n°l : dans une controverse majeure au sein du sous- système de politique publique, c’est-à-dire quand les noyaux (deep core + policy core) des systèmes de croyances sont concernés, la ligne de démarcation entre les alliés et les ennemis demeure très stable durant de longues périodes ».

« Hypothèse n°2 : les membres d’une coalition pourront aboutir à des consensus en ce qui concerne le noyau superficiel (policy core), mais moins aisément que sur les aspects secondaires ».

« Hypothèse n°3 : un acteur (ou une coalition) renoncera à défendre des aspects secondaires de son système de croyances, avant d’en reconnaître la faiblesse pour la partie superficielle du noyau ».

2- L’identification des acteurs pertinents

Trois autres éléments importants du modèle doivent être présentés, attachés cette fois à l’identification des acteurs pertinents : les sous- systèmes, les coalitions de cause, qui forment le centre de l’analyse proposée par Sabatier, et enfin, les intermédiaires de politique publique (policy brokers).

2.1- Le sous-système de politique publique

Dans sa volonté de tracer des limites pour l’étude des politiques publiques, et de dépasser ainsi certaines des apories caractéristiques de l’opposition entre approche top-down et bottom-up, Sabatier s’appuie tout d’abord sur la notion de sous-système. Celle-ci désigne « le groupe de personnes et/ou d’organisations interagissant de manière régulière, sur des périodes supérieures ou égales à une décennie, dans le but d’influencer la formulation et la mise en œuvre de politique publique au sein d’un domaine/d’une aire donnés » 9. De manière plus précise, quatre critères principaux permettent de repérer l’existence d’un sous-système donné :

(1) Les participants doivent se considérer comme formant une communauté relativement autonome fondée sur le partage d’un domaine d’expertise.

(2) Les acteurs identifiables doivent durablement chercher à influencer les politiques publiques dans ce même domaine.

(3) II existe des segments administratifs compétents sur le domaine en question à tous les niveaux de gouvernement.

(4) II existe des groupes d’intérêts, voire même des fragments de groupes, qui considèrent ce domaine comme un sujet politique fondamental.

Ces critères peuvent guider le sociologue dans le découpage qu’il doit opérer au sein d’une réalité sociale qui demeure néanmoins complexe et continue ; ils ne sauraient cependant être considérés comme suffisants pour « neutraliser » l’incidence de l’observation sociologique sur la présentation de la réalité observée.

2.2- La coalition de cause

Au sein du sous-système, Sabatier utilise un autre mode d’agrégation des acteurs indexé aux variables précédemment exposées. Notion centrale du modèle, la coalition de cause est définie par l’auteur comme un ensemble composé « d’acteurs issus d’organisations gouvernementales et privées variées, qui, dans le même temps, (a) partagent un ensemble de croyances normatives et causales et (b) participent, dans un degré non négligeable, à une activité coordonnée dans le temps. L’ACF démontre explicitement que la plupart des coalitions n’incluront pas seulement des leaders de groupes d’intérêt, mais également des fonctionnaires d’agences publiques, des législateurs aux différents niveaux de gouvernement, des experts, et peut-être même quelques journalistes » 10. Le partage de croyances spécifiques détermine tout à la fois les frontières de la coalition, mais également la coordination durable de leurs actions dans le cadre de politiques publiques. Élément constitutif d’un sous-système donné, la coalition de cause ne s’identifie pas à un espace social ou géographique déterminé : chaque coalition est représentée à tous les niveaux de gouvernement (du local à l’international), même si certaines le sont mieux que d’autres à tel ou tel niveau.

L’un des problèmes méthodologiques auxquels Sabatier s’est heurté, est celui de l’identification précise des individus ou des organisations pouvant être considérés comme faisant partie de telle ou telle coalition. Dans une communication faite en août 1997 au Congrès annuel de l’Association américaine de science politique 11, Sabatier et Zafonte ont présenté une méthode d’identification des coalitions de cause par recours à des sondages, où les personnes sollicitées sont d’abord amenées à identifier, dans une liste déterminée d’organisations, des « alliés » et des « ennemis », avant d’être interrogées sur leurs systèmes de croyances, le questionnaire parcourant l’ensemble des strates théoriques de ce système, méthode qui, on le verra, ne va pas sans poser un certain nombre de problèmes.

2.3- Nombre, positions et actions des coalitions

Le postulat pluraliste implicite qui encadre le modèle de Sabatier le conduit à présumer l’existence de plusieurs coalitions de cause concurrentes au sein d’un même sous-système. Dans le cas des politiques du livre, il est possible d’isoler deux coalitions en conflit pour la maîtrise des principes et modes d’action publiques légitimes dans les années soixante-dix. Face aux évolutions caractéristiques du secteur de l’édition (crise prolongée, mouvements de concentrations, valorisation des logiques commerciales, etc.), deux coalitions se formèrent en effet peu à peu autour de deux systèmes de croyances distincts, qui interprétaient différemment les phénomènes en cours. L’une des coalitions, associant petits libraires et éditeurs « littéraires » 12, revendiquait le maintien du statut d’exception du livre par rapport aux règles du marché. Convaincus que le « livre n’était pas un produit comme les autres », ils dénonçaient le poids croissant des logiques commerciales et appelaient l’État à intervenir pour compenser l’influence des grands groupes et des nouveaux acteurs de la distribution (FNAC et grandes surfaces), en réglementant notamment le prix du livre. À l’inverse, une coalition concurrente, rassemblant ces mêmes acteurs de la distribution, ainsi qu’une fraction des libraires appelant à une modernisation et à une ouverture de la profession, défendait la « normalité » du livre comme produit et le principe de la non-intervention de l’Etat dans le domaine culturel.

Dans ce cadre général, la politique publique est le résultat de la confrontation des coalitions, chacune cherchant à faire transcrire ses préférences et à réaliser les principes d’action inhérents à son propre système de croyances, notamment dans les normes juridiques et par l’imputation de charges et de ressources à telle ou telle organisation. Dans l’exemple des politiques du livre, la domination de la coalition favorable à l’exception du livre étant devenue effective en 1981 à la faveur de l’alternance politique, une série d’initiatives en furent déduites, toutes construites par référence à la croyance que « le livre n’est pas un produit comme les autres » (loi Lang du 10 août 1981 sur le prix unique du livre, réforme du système de cautionnement des prêts bancaires, etc.). Ces décisions constituaient une manière particulière de dessiner les frontières légitimes de l’action publique dans ce domaine précis, tout en valorisant une catégorie d’acteurs, celle des éditeurs « littéraires » mobilisés dans la période antérieure qui deviennent les ressortissants privilégiés de ces « nouvelles » politiques du livre, ainsi que les co-gestionnaires de fait d’un certain nombre d’organismes et de programmes.

Cette compétition des coalitions de cause n’a rien d’une concurrence pure et parfaite, le modèle postulant au contraire, de manière générale, l’existence d’une coalition majoritaire et d’une ou plusieurs coalitions minoritaires. Une coalition dominante sera considérée comme telle, si elle est en mesure d’imposer ses vues, de défendre ses préférences et de maîtriser partiellement au moins les processus de mise en œuvre. Et cette maîtrise des politiques publiques par des élites sectorielles n’est pas remise en cause par la différenciation des niveaux de gouvernement (local, États fédérés, Fédération) ou des territoires (différents États fédérés, différentes localités, etc.), chaque coalition englobant des acteurs de ces différents niveaux et territoires. Lorsqu’une coalition est dominante, elle l’est sur la plupart des segments qui peuvent être distingués, la cohérence et l’homogénéité interne de la coalition assurant, selon Sabatier, la cohérence des actions entreprises, publiques et privées, dans ces différents segments.

2.4- La position ambiguë des intermédiaires

Même si la notion de coalition de cause est centrale dans l’ACF, il faut également signaler la présence d’un autre type d’acteurs, les policy brokers (« intermédiaires de politique publique »), à savoir des individus et/ou groupes, qui passent de l’une à l’autre coalition, en conservant une position de relative « neutralité » (l’auteur inclut ici « certains chercheurs » et des « bureaucrates qui adhèrent vraiment à la tradition de compétence neutre ») et/ou en ayant pour principale préoccupation de limiter les conflits à un niveau relativement modéré et de trouver des solutions « raisonnables » 13. La position des intermédiaires est ambiguë, Sabatier considérant qu’ils peuvent jouer un double jeu : favoriser prudemment une coalition ou adopter une véritable position de neutralité. L’auteur fait cependant prévaloir la neutralité sur la partialité de ces acteurs et désigne comme « intermédiaires », les chefs d’exécutifs et les hauts fonctionnaires, qui disposent généralement d’une position institutionnelle leur conférant des ressources et une position stratégique de relais et/ou d’arbitres entre coalitions concurrentes.

De manière surprenante, il illustre cependant sa catégorie en affirmant, notamment, qu’il s’agit là « d’une fonction traditionnelle [...], dans certains pays européens comme la Grande-Bretagne et la France, des hauts fonctionnaires » 14. Or, il est bien difficile, tout au moins quand on se situe dans le cadre d’une analyse française, de concevoir une administration neutre et bienveillante, arbitrant entre divers intérêts sectoriels. L’histoire que nous avons dessinée concernant la politique de soins aux toxicomanes en France, montre précisément comment certains acteurs professionnels ont « colonisé » l’administration : certains services décisifs (notamment quant à l’allocation des financements) se sont positionnés comme les relais plus ou moins fidèles des croyances principales endossées par les professionnels. Ainsi, une bonne partie de l’explication de la singularité et de la stabilité de la politique française en la matière repose sur la communauté des croyances endossées et par l’administration et par la plupart des professionnels du terrain.

La notion de policy broker paraît en outre moins clairement définie que celle de « médiateur », caractéristique du schéma d’analyse élaboré par Jobert et Müller 15. Pour ces auteurs, les « médiateurs » constituent une catégorie d’acteurs placés non plus en relais ou à l’intersection de coalitions concurrentes, mais qui parviennent à gérer les croyances, les valeurs et les intérêts propres à un sous-système donné en liaison avec la société dans son ensemble. Certains éditeurs, notamment Jérôme Lindon, se posèrent par exemple en leaders emblématiques de la coalition favorable à l’exception du livre, en présentant une grille d’analyse des évolutions perçues comme menaçantes et en élaborant des propositions d’action qui reposaient sur une conception particulière de la place du livre dans la société. Conçu comme un produit particulier en tant que support d’une œuvre, le livre ne pouvait en effet se prêter à leurs yeux à une exploitation purement commerciale qui favoriserait les ouvrages « prêt-à-consommer ». Parce qu’il était garant d’une certaine civilisation et d’une image particulière de l’individu, le livre devait donc être protégé de la domination à venir des acteurs porteurs d’une « marchandisation » du livre. Décodant tout à la fois la place « naturelle » du livre dans la société, ainsi que les menaces « réelles » des évolutions en cours, de tels acteurs articulaient par là même un diagnostic à des normes et à des critères de politique publique.

Jérôme VALLUY‚ « Segment - Modèle des coalitions de convictions  »‚ in Transformations des États démocratiques industrialisés - TEDI  - Version au 6 décembre 2019‚  identifiant de la publication au format Web : 62