Contenu(s) du secteur

Situation dans le plan

  1. Partie - Introduction - Éditorialisation scientifique et didactique
  2. Partie - Fondements des États démocratiques
    1. Chapitre - Formule de gouvernement, “électorale & juridique”
    2. Chapitre - Configuration libérale « société civile et État »
    3. Chapitre - Dynamiques globales des oligarchies-pluralistes
      1. Section - La dimension compétitive et conflictuelle
        1. Sous-section - Compétitions territoriales interpartisanes et électorales
        2. Sous-section - Luttes sectorielles des coalitions de convictions
        3. Sous-section - Protestations et mobilisations sociales
        4. Sous-section - Classes sociales et mouvements sociaux
      2. Section - La dimension oligarchique et collusive
    4. Chapitre - Dynamiques sectorielles de l’action publique
  3. Partie - Expansion des objectifs et moyens de l’État
  4. Partie - Sectorisation du gouvernement politique
  5. Partie - Formalisation juridique et négociations
  6. Partie - Gouvernement technologique et partenariats
  7. Partie - Stratification des niveaux territoriaux
  8. Partie - Connaître la configuration numérique ?
  9. Annexes

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SECTEUR COURANT DU MANUEL > TEDI - Transformations des États démocratiques industrialisés > Jérôme VALLUY    

Segment - Exemple n°3 (trois coalitions) : « Luttes de coalitions dans les politiques migratoires en Europe »

A. En cours de rédaction
I. À éditorialiser


Ce segment reprend la section 2 du chapitre 3 de : Jérôme Valluy, « Sociologie politique de l’accueil et du rejet des exilés », Recueil Alexandries, Collections Etudes, mai 2008, url de référence : http://www.reseau-terra.eu/article794.html

SOMMAIRE

La politique française du droit d’asile ne peut être analysée valablement sans égard pour les évolutions politiques observables simultanément dans le reste de l’Europe c’est à dire d’abord dans les autres pays européens puis, plus tardivement, dans les institutions de l’Union Européenne. La construction de l’étranger comme menace et le retournement du droit de l’asile contre les exilés ne constituent pas, en effet, un phénomène spécifique à la France : il s’agit au contraire dans un mouvement d’ensemble des pays riches occidentaux et notamment des pays européens.

Ce mouvement de convergence politique, dont les déterminants et les rythmes peuvent varier d’un pays à l’autre, apparaît de manière particulièrement nette en Europe : les pays de l’Union Européenne se rejoignent dans une orientation aujourd’hui dominante que l’on peut qualifier de nationale et sécuritaire. Cette orientation se caractérise notamment par l’élévation des taux de rejets des demandes d’asile, l’interdiction des regroupements familiaux, la sur incarcération des étrangers, la remontée des partis d’extrême droite dans le jeu électoral, la recrudescence des rafles d’exilés sans papiers, la mise en place de programme d’expulsion de masse, l’officialisation des politique de camps d’internement autour de l’Europe... La politique du droit d’asile se trouve donc entraînée dans un mouvement plus vaste qui est celui de la lutte antimigratoire, de la politisation d’une xénophobie de gouvernement jusque là essentiellement technocratique, du développement des nationalismes et des idéologies sécuritaires focalisées sur les étrangers

Ce tournant national-sécuritaire, qui s’effectue tout au long des quarante dernières années, depuis la vague des décolonisations, et se prolonge aujourd’hui sans qu’aucun infléchissement récent ne puisse être signalé, reflète la transformation d’un rapport de forces politiques. Trois grandes coalitions idéologiques 1 se trouvent en concurrence et verront leurs positions relatives se modifier : la coalition national-sécuritaire, la coalition utilitariste et la coalition humaniste-asilaire. Les interdépendances et interactions entre ces courants d’idées sont complexes et changeantes au cours de l’histoire : des convergences, éventuellement tactiques, peuvent apparaître entre certaines d’entre elles sans que cela n’amène cependant à les confondre. Les divergences, y compris entre les deux premières ne sont pas rares.

Ces systèmes de pensées diffusent à travers l’ensemble du système politique et notamment à travers les différents segments et strates de l’appareil administratif. L’emprise de l’une des coalitions reflète la capacité de certains acteurs à imposer sa vision du monde, ses diagnostics et ses valeurs, dans les différents niveaux de gouvernement ainsi que dans les différents territoires internes de l’espace politique gouverné pouvant inclure ceux de pays voisins. Les politiques publiques sont les sous-produits de ce champ de luttes idéologiques dont le barycentre semble se situer au coeur des institutions technocratiques, celles des ministères, des administrations spécialisés ou localisés, des juridictions mais qui englobe aussi, plus marginalement, les processus médiatiques, parlementaires et électoraux

1- Trois coalitions idéologiques en concurrence

Ces trois coalitions sont transnationales mais plus ou moins fortes selon les pays. Chacune réunit un ensemble de spécialistes des migrations (fonctionnaires, experts, journalistes, associatifs, universitaires et chercheurs, avocats, etc.) qui partagent un même modèle d’analyse des phénomènes migratoires, des problèmes qu’ils posent et des solutions à leur apporter. Le mode d’action ordinaire des acteurs de chaque coalition consiste à diffuser leurs idées dans tous les segments de l’action publique (à divers niveaux de gouvernement, divers pays, en diverses catégories d’acteurs…).

1.1- La coalition national-sécuritaire

La coalition national-sécuritaire perçoit la migration essentiellement comme une menace : menace à la sécurité par infiltration d’éléments dangereux et/ou menace à l’identité voir à l’intégrité nationale par envahissement plus ou moins rapide. La pression migratoire est rattachée aux degrés d’ouverture des frontières et aux appels d’air eux-mêmes liés aux politiques de régularisation, au laxisme des institutions de l’asile et aux opportunités matérielles d’entrées sur le territoire. Les conséquences de l’envahissement sont analysées tantôt en termes de menaces sur les styles de vie, sur les identités culturelles, sur les emplois ou la cohésion sociale. Les réponses apportées sont des réponses juridiques de restriction des entrées mais surtout des réponses policières. Ce système de croyances est évidemment plus fortement représenté dans les Ministères de l’Intérieur que dans les autres, dans les pays d’accueil et éventuellement de transit que dans ceux d’origine, dans les partis d’extrême droite et les partis de gouvernement (de droite comme de gauche) que dans les organisations de la gauche critique (extrême-gauche, partis Verts, mouvances associatives et militantes…).

1.2- La coalition utilitariste

La coalition utilitariste aborde la migration en termes de ressources et de contraintes qu’elles soient économiques ou politiques. Le besoin économique de main d’oeuvre constitue un repère central dans l’analyse des enjeux politiques relatifs aux migratoires et le mouvement migratoire est interprété essentiellement en relation avec les écarts de développement économique. Les politiques qui en découlent subordonnent ou instrumentalisent la migration soit à des fins économiques comme dans les « politique des quotas » ou dans les politiques de « co-développement » soit à des fins politiques comme dans l’utilisation diplomatique de « l’arme migratoire » pour faire pression sur les bailleurs de fonds d’aide au développement. Ce courant est fortement représenté dans les milieux économiques notamment patronaux qui sont généralement intéressé à disposer d’une main d’oeuvre étrangère bon marché. Du fait du poids des acteurs patronaux dans le système politique, ce courant traverse également les technocraties ministérielles et les partis de gouvernement. L’utilitarisme n’est cependant pas l’apanage des pays riches et des patrons : il y a un utilitarisme des pays pauvres ayant besoin de la migration pour leur développement, ou dénonçant les écarts de développement comme cause des migrations ; il y a un utilitarisme ouvrier dans le souci de se protéger de la concurrence étrangère ou au contraire d’accéder à un marché du travail mondialisé. De ce fait l’utilitarisme traverse le clivage gauche - droite.

1.3- La coalition humaniste-asilaire

La coalition humaniste-asilaire exprime essentiellement un attachement au respect des droits humains fondamentaux et parmi eux au droit d’asile ainsi qu’à la mémoire des grands exodes historiques. Ce courant conteste les idées d’envahissement et relativise l’importance des flux migratoires actuels. Il souligne les contraintes multiples (politiques, religieuses, ethniques, sociales et économiques) et éventuellement combinées qui forcent à l’exil et, après 1951, fait généralement écho à la Convention de Genève sur les réfugiés comme cadre idéologique. Dans l’interprétation de l’impact migratoire sur les sociétés d’accueil, l’accent est mis sur les apports culturels des exilés que ce soit à travers des concepts de multiculturalisme ou les évocations emblématiques des grandes œuvres d’exilés dans les cultures nationales d’accueil ou encore le constat d’assimilation des générations successives de migrants. Ce courant humaniste-asilaire est aujourd’hui politiquement minoritaire mais l’est moins dans les technocraties ministérielles, administratives et associatives à caractère social, humanitaire ou religieuses que dans les autres. Il est plus représenté dans les associations et organisations non gouvernementales aux finalités philanthropiques, caritatives et militantes que dans les partis politiques quels qu’ils soient. Les prescriptions politiques qui émanent de ce courant visent essentiellement à accroître les possibilités d’accueil des exilés.

Ces trois coalitions sont potentiellement antagonistes chacune pouvant l’être par opposition à chacune des deux autres mais diverses combinaisons d’alliances et d’oppositions sont observables au cours de l’histoire.

Ce serait une erreur de confondre conceptuellement les deux premières coalitions quand bien même en viennent-elles parfois à converger en faveur d’une sélection migratoire indexée aux besoins nationaux et d’une immigration économiquement utile sous encadrement policier. Les antagonismes entre considérants policiers et considérants économiques ne manquent pas dans l’histoire européenne, tant au lendemain de la seconde guerre mondiale lorsqu’il fallu au patronat marginaliser les freins sécuritaires au recrutement massif d’une main d’oeuvre étrangère que dans la période actuelle où le patronat ne parvient pas aisément à faire prévaloir ses intérêts économiques d’une immigration de travail face à la remontée des nationalismes xénophobes en Europe. La coalition utilitariste peut sembler parfois se rapprocher, au moins tactiquement, de la coalition humaniste-asilaire dans un appel commun à une relative ouverture des frontières. Le seul antagonisme indépassable semble être celui qui oppose les idéologies national-sécuritaire d’une part et humanistes-asilaires d’autre part.

Pour la résumer brièvement, l’histoire européenne des politiques migratoires depuis un demi-siècle, qui est aussi une histoire politique européenne des rapports culturels à l’altérité et à l’identité collective, se caractérise par un déclin continu du courant humaniste-asilaire et un renforcement tout aussi continu des forces idéologiques national-sécuritaires tandit que les voix économiques de l’utilitarisme progressivement marginalisée au milieu de la période, réapparaissent, notamment au niveau européen, depuis quelques années mais semblent bien loin de contrebalancer les forces politiques qui déterminent la fermeture et le rejet. La politique du droit d’asile est un élément de cette concurrence idéologique et, comme toute politique publique dans ce domaine, n’est pas l’expression d’une seule de ces coalitions mais de leur rapport de forces, de la tectonique d’ensemble qu’elles déterminent ensemble.

2- L’hégémonie national-sécuritaire en construction

Lorsqu’au cours des années 1980, les partis d’extrême droite émergent dans le champ politique européenne et s’emparent du thème de l’afflux d’étrangers comme motif de contestation des politiques gouvernementales… celles-ci ont depuis dix ans déjà généré le discrédit des exilés en élevant continuellement les taux de rejet des demandes d’asiles et en produisant dans l’espace public les justification de cette élévation : la stigmatisation de l’exilé comme « réfugié économique » attiré par nos richesses et abusant de la Convention de Genève sur les Réfugiés. Les usages politiques, dans le champ de la politique électorale, tant ceux des forces contestataires que ceux des acteurs de gouvernement, ne feront qu’amplifier cette stigmatisation dans l’espace public et augmenter la portée politique des taux de rejet.

2.1- France

En France, les éléments fondamentaux des politiques anti-migratoires sont posés dès les années 1970, près de dix ans avant l’émergence électorale du Front National (FN) en 1983 : fermeture des frontières (1974), restrictions au regroupement familial (1976), pénalisation du séjour irrégulier (1980), contrôles d’identités au faciès (1981). Comme l’observe Danièle Lochak 2 l’alternance de 1981 n’ouvre qu’une brève parenthèse associant des mesures spectaculaires en faveur des sans-papiers, et les prémices, dès 1982, de la conversion socialiste à la lutte anti-migratoire : durcissement contre les irréguliers, mise en opposition des anciens et nouveaux migrants. La victoire électorale du FN en mars 1983 marque les esprits mais il ne s’agit encore que de scores réduits et rien n’indique alors qu’ils seront durables. Pourtant dès l’année suivante le Premier Ministre socialiste L.Fabius s’adapte : « l’extrême droite, ce sont de fausses réponses à de vraies questions. ». En 1986, le retour de la droite au gouvernement, accompagné par l’entrée du FN à l’Assemblée Nationale, donne lieu à surenchères gouvernementales et partisanes dans la répression des migrants : les charters d’expulsés deviennent un instrument de communication politique du Ministre de l’Intérieur C. Pasqua et le jeu politique se recompose autour de ce nouvel acteur qu’est le FN. L’évolution affecte tous les esprits : « On ne peut pas accueillir toute la misère du monde » résume le Premier Ministre M.Rocard en 1989. Les discours et les actes publics se sont modifiés en France bien avant que l’extrême droite n’affecte significativement le jeu électoral.

2.2- Italie

La première grande loi italienne sur l’immigration, dite « loi Martelli » (héritier de Bettino Craxi) date de 1986. Elle fait émerger l’immigration comme problème public dans la vie politique italienne. Bien que libérale par certains aspects, elle introduit les premiers dispositifs restrictifs et stigmatisants à l’égard des exilés. A côté de mesures favorables au marché du travail (demandes de régularisation par les employeurs, centres d’accueils et d’orientation, facilités pour certaines nationalités demandées…), la loi autorise les expulsions d’exilés sans papiers, incluant explicitement et contre le droit international les demandeurs d’asile et les étrangers accusés de crimes 3. En 1993, le Ministre de la justice Giovanni Conso, simplifie les procédures d’expulsion d’exilés placés en préventive ou gardés à vue pour dommages à la propriété, vol et recels ; il multiplie également les motifs d’incarcération et d’expulsion. En 1995 le « décret Dini » crée des sanctions nouvelles contre ceux qui emploient et transportent des exilés sans papiers 4. Or l’émergence électorale de la Ligue du Nord date de 1987 (20%) et se limite à la Lombardie. A cette date, la « loi Martelli » marque le débat politique depuis déjà un an. La Ligue qui s’organise nationalement en 1991 et apparaît électoralement dès 1992 n’obtient qu’en 1996 un score (10,1%) qui lui permet d’imposer des négociations de coalition aux partis de gouvernement. Cela fait déjà plusieurs années que les politiques publiques menées par les gouvernements ont endossé les idées de la lutte contre les exilés.

2.3- Autriche

Jusque dans les années quatre-vingt l’Autriche revendique une tradition d’accueil des réfugiés (germaniques mais aussi hongrois, tchèques, slovaques et polonais après la guerre). Ceux de l’Est furent longtemps perçus comme des héros échappés de la tyrannie communiste. A partir de 1989, s’opère une dégradation brutale des discours politiques à leur sujet. Dès le milieu des années 1990, observe Ruth Wodak, la tolérance paternaliste dont bénéficiaient les réfugiés de l’est se transforme en hostilité à l’égard des mêmes, devenus « migrants économiques » trop paresseux et égoïstes pour demeurer chez eux et y résoudre leurs propres problèmes 5. Les politiques publiques se durcissent, tant celles des conservateurs que des sociaux-démocrates : diminution draconienne du quota d’immigration annuelle, restrictions dans le renouvellement des cartes de séjour, expulsions musclées des étrangers sans papiers... 6 L’administration s’exprime aussi, à sa manière : les courriers de notification des refus de regroupement familial, par exemple, multiplient et banalisent les arguments xénophobes ; les services concernés ne trouvent pas motifs à remplir plus de 63% des quotas annuels pourtant officiellement ouverts aux demandes de regroupement familial 7. L’ensemble du secteur des politiques de l’immigration et de l’asile glisse vers la xénophobie dès les années 1990. Et, même si les premiers succès du Freiheitliche Partei Österreich de Jörg Haider datent de 1986 (9,7% aux élections locales) et que la décennie 1990 est marquée par des accords locaux de gouvernement entre le FPÖ et le principal parti conservateur (l’ÖVP de Wolfgang Schüssel), l’explosion du FPÖ au niveau national est de 1999 (27%) et le premier accord national de gouvernement de février 2000.

2.4- Grande-Bretagne

L’extrême droite ne perturbe la vie politique britannique qu’à partir de 2001 8 et la perturbation reste très limitée 9. En outre, jusqu’en 1999, le nombre annuel de demandes d’asile reste inférieur à 50 000 10. Pourtant dès le début des années 1990, observe Ron Kaye 11, les partis politiques façonnent un consensus contre les demandeurs d’asile par un langage disqualifiant. Les mass-médias amplifient cet usage politique des termes « fraudes », « parasites », « tricheries » et « réfugiés économiques » au sujet des demandeurs d’asiles 12. Dès cette époque sont opposés « réfugiés authentiques » (genuine refugees) sujets à compassion et « faux réfugiés » (bogus refugees) sans droits, ni défense 13. Face à l’augmentation de leur nombre (de faible ampleur comparée aux autres chiffres européens et liée à la guerre en Yougoslavie), les conservateurs réagissent en 1993 par des législations restrictives et un langage d’hostilité. Les travaillistes sont divisés : les vieux députés de base du Labour dénoncent le racisme des législations de 1993 et 1996. Mais les figures montantes du New Labour comme Tony Blair disent comprendre le « problème », la nécessité de lutter contre les « abus du droit d’asile » ; et, partant, leur arrivée au pouvoir en 1997 n’infléchit pas la tendance. La loi de 1999 sur l’immigration et l’asile affiche une hostilité grandissante à l’égard des exilés : bons d’approvisionnement stigmatisant, dispersions forcées hors de Londres, accroissement des incarcérations… Or en 1999, Le British National Party n’a aucun poids électoral, aucune surface sociale : il est présenté dans la presse comme un groupuscule, son nombre d’adhérents est estimé à 1500 dont moins de 200 assistent aux meeting 14.

3- Le tournant sécuritaire

Ce tournant nationaliste et xénophobe intervient dans un environnement international bouleversé à partir des années 1990. Comme l’observe Malcolm Anderson, « après l’euphorie collective qui suivit la chute du Mur de Berlin, des craintes apparurent, en partie véhiculées par les gouvernements et les appareils d’Etat. » 15 La menace directe contre l’Europe ayant disparu, l’ensemble du schéma de sécurité collective devint matière à réflexion et l’on s’intéressa à de nouvelles menaces. La première menace envisagée fut celle d’un déferlement des réfugiés en provenance de l’Est. Il n’eut pas lieu. Mais ce démenti par la réalité ne freina pas la diffusion de cette théorie politique d’un risque de déferlement migratoire. Cette nouvelle menace fut construite par association de phénomènes souvent indépendants : trafics de stupéfiants, réseaux terroristes, filières de prostitutions, migrations économiques, fondamentalisme musulman, etc. « En liaison avec ces questions posées par les pouvoirs politiques, note Anderson en 1997, une dimension d’anxiété culturelle investit la politique des sociétés européennes. » Avec les questions viennent très vite les réponses apportées par les mêmes ; ou, plus exactement, lorsque les réponses sont déjà là, il reste à construire les problèmes, notamment les menaces, justifiant l’emploi des solutions politiquement préférées. Sécurité et immigration font alors bon ménage dans la reconversion des référentiels de l’action policière, douanière, diplomatique mais aussi sociale ou éducative tendant vers ce que Didier Bigo nomma une « gouvernementalité par l’inquiétude » : « Le discours sécurisant l’immigration est alors en position de force symbolique et devient une technologie politique, une modalité de la gouvernementalité contemporaine » 16.

Dans cette perspective, l’enfermement des migrants, devient un élément crucial des politiques anti-migratoires avec deux effets latéraux importants : il renforce la dangerosité socialement perçue des migrants tout en affichant la mobilisation des autorités contre cette menace. De nombreuses études de sciences sociales disponibles sur cette forte fréquence d’emprisonnement des étrangers en Europe aboutissent, observe Anastassia Tsoukala 17, à des conclusions convergentes : ces effectifs d’étrangers en prison sont tirés à partir des années 1980 par les infractions aux législations sur l’immigration (séjour irrégulier, refus d’expulsion…) 18, par les infractions liées directement à la vie en clandestinité (faux et usages de faux, infraction à la législation sur l’emploi…) et par les incarcérations préventives d’autant plus nombreuses que les étrangers ne présentent pas les garanties requises (stabilité et légalité du séjour, du domicile, de la situation familiale, de l’emploi, de la scolarité, etc.) pour bénéficier des mesures alternatives à la détention préventive. Reste, au-delà de ces facteurs, une sur-représentation des étrangers liée non à leurs origines nationales mais à leurs distributions statistiques suivant d’autres variables : l’âge, le sexe et les conditions socio-économiques. Si l’on efface, au moyen de calculs statistiques, l’influence de ces variables pour mettre en évidence l’effet propre à la variable « nationale », comme cela été fait pour l’Allemagne 19, on s’aperçoit alors que la population étrangère n’est pas plus criminogène que la population nationale. L’essentiel réside donc dans cette corrélation entre les taux d’incarcération d’étrangers et les facteurs liés au séjour irrégulier, comme le montre l’étude réalisée par James Linch et Rita Simon en 1998 20 sur sept pays (USA, Canada, Australie, Royaume-Uni, France, Allemagne, Japon). A cette corrélation fondamentale s’ajoute des facteurs incidents notamment les discriminations policières et judiciaires. L’ensemble de ces analyses permet donc de considérer les taux d’incarcération des étrangers comme une mesure sociologiquement pertinente du degré de criminalisation de l’exilé dans une société :

Tableau n°3 : Proportion d’étrangers dans les prisons européennes (en %) 21

1983 1988 1991 1997
Autriche 7 9 22 27
Belgique 22 30 34 38
France 25 26 30 26
Allemagne 15 15 34
Grèce 12 19 22 39
Italie 8 9 15 22
Pays-Bas 23 20 25 32
Espagne 8 12 16 18
Suède 17 22 20 26
Suisse 32 40 44

Ce phénomène de criminalisation est continu. Les sommets de son palmarès en 2000 sont édifiants : 62,6% en Suisse, 48,4% en Grèce, 40,4% en Belgique, 34,1% en Allemagne, 30,1% en Autriche…Pour être plus précis, il faut rapporter, la proportion d’étrangers dans les prisons à ce qu’ils représentent dans la population nationale. En adoptant cette méthode Dario Melossy 22 produit des ratios qui séparent nettement deux groupes de pays : au sud de l’Europe on trouve les plus fortes disproportions d’étrangers dans les prisons (Grèce :19,4 - Espagne : 18,8 - Italie : 15 - Portugal : 13,5) ; les autres pays ont quand même entre deux et sept fois plus d’étrangers dans leurs prisons que ce que ces étrangers représentent dans la population (la Belgique se singularise par un ratio 10 intermédiaire). Cette situation au sud de l’Europe a plusieurs explications : la criminalisation des migrants y est forte par suite d’une réaction brutale face à un phénomène inhabituel dans des pays qui, jusqu’au milieu des années 1980, sont des pays d’émigration et découvrent alors l’immigration. Surtout, ces législations anti-migratoires sont progressivement adoptées sous la pression de l’Union Européenne et de ses autres Etats membres qui considèrent ces pays du sud comme les gardiens laxistes d’une frontière commune au sud de l’Europe. Cette pression s’accentue au milieu des années 1990 avec le traité Schengen qui mutualise les frontières extérieures et surtout les débats politiques relatifs à leur contrôle. Elle fut marquée à l’égard de tous ces pays, mais particulièrement à l’égard de la Grèce dans un premier temps exclue de l’espace Schengen : elle dut s’adapter pour l’intégrer et se trouve aujourd’hui avec le plus fort taux de rejet des demandes d’asile (99,9% en 2003), le plus fort taux d’incarcération d’étrangers (48,4% en 2000) et la plus forte disproportion d’étrangers emprisonnés (19,4 fois plus que de nationaux).Comme le montre une étude de 2001 sur cette tendance en Grèce, les incarcérations sont dues massivement à des peines liées aux séjours irréguliers, à des détentions préventives spécifiques aux étrangers et à l’emprisonnement de ceux qui ne peuvent pas être expulsés. 23

Les événements du 11 septembre 2001 vont entraîner une accélération considérable du phénomène de criminalisation des exilés. A cet égard, toutes les études sont convergentes. Mais cette actualité éblouissante risque aujourd’hui de nous empêcher de percevoir la profondeur historique du phénomène et donc d’en mesurer correctement l’ampleur. Toutes les tendances précédemment décrites sont antérieures à 2001.

4- L’effondrement des soutiens aux exilés

L’autre dimension importante du tournant national-sécuritaire concerne l’évolution de la coalition humaniste-asilaire dans le sens d’un affaiblissement relatif. Cet affaiblissement politique de la défense du droit d’asile s’opère moins par simples défections de cette coalition que par reconversions. De nombreuses organisations et institutions historiquement rattachées à la promotion du droit d’asile se reclassent politiquement en défendant des convictions plutôt utilitaires que sécuritaires.

Ce déclin demeure peu étudié alors qu’il intervient dans la modification du rapport de force entre les deux coalitions. Une illustration en est donnée par Monica den Boer sur le débat relatif au coût des exilés : « L’absence d’un effort coordonné pour miner l’opinion largement répandue, qui fait de l’immigrant un concurrent redoutable dans la redistribution, étonnamment réduite, de l’emploi et du Welfare, fait partie de cette stratégie de sécurisation : à cet égard le silence est aussi une parole. » 24 Considérée à l’échelle de l’Europe, ce déclin des soutiens aux exilés peut être observée tant au niveau des acteurs nationaux que de ceux qui interviennent dans l’européanisation de l’action publique.

Sur le plan national, il est difficile d’avoir une vue panoramique de ce qui se passe en Europe du fait de la rareté des études. Néanmoins, les observations que l’on peut faire sur la France, pays d’immigration ancienne, et sur la Grèce, pays d’immigration nouvelle, font ressortir des phénomènes susceptibles d’affecter d’autres pays et allant clairement dans le sens d’un affaiblissement des soutiens aux exilés.

Ces reclassements, repositionnements et silences concernent particulièrement les partis de la gauche sociale-démocrate européenne qui cesse progressivement de défendre le droit d’asile pour se convertir soit à des visées national-sécuritaires comme au Royaume-Uni ou en France soit à des perspectives utilitaires comme en Allemagne ou en Espagne. Pour le cas de la France, Etienne Balibar en fait en 1999 une analyse qui reste valable depuis lors :

Il ne s’agit pas de prétendre que la condition des immigrés en France, tous statuts personnels et modalités de travail ou de résidence confondus, se résume à l’exclusion, ou qu’elle en subsume la totalité des aspects. 25Cependant le long débat semé d’épisodes dramatiques qui eut pour enjeu le renvoi dans leur pays d’origine ou la régularisation plus ou moins complète des "sans papiers", entre le projet Debré (mars 1996) et l’entrée en vigueur de la loi Chevènement "sur l’entrée et le séjour des étrangers en France" à l’automne 1998, en passant par les procédures violentes d’expulsions par "charters" et les grèves de la faim (Saint-Ambroise, Saint-Bernard et Temple des Batignolles à Paris, mais aussi Créteil, Le Havre, Lille …), avec les réactions qu’elles ont entraînées en France et en Afrique, tout cela aura eu le mérite de mettre en pleine lumière trois faits essentiels :

- 1. les méthodes répressives et humiliantes, qui se donnent libre cours dans les moments où l’Etat croit son autorité "défiée" par ceux dont il assimile la présence en France à une délinquance organisée, forment la face visible d’un vaste ensemble de pratiques contraires aux droits fondamentaux inscrits dans nos textes constitutionnels, auxquelles tous les étrangers catalogués comme "immigrés" sont quotidiennement soumis ;

- 2. les alternances gauche-droite sont sans effet notable sur le contenu de cette politique, dont l’essentiel demeure inchangé, et fait même l’objet d’une surenchère autour des thèmes de la lutte contre l’insécurité et de la défense de l’intérêt national. La façon dont le gouvernement Jospin a voulu faire passer en force la reprise de dispositions essentielles des lois Pasqua et Debré, contre lesquelles s’était faite une des grandes mobilisations du "peuple de gauche" dans la dernière période, et dont il avait lui-même promis l’abrogation au cours de sa campagne électorale, est très révélatrice à cet égard. D’autant qu’elle s’est accompagnée d’une intense production de "rhétorique réactionnaire" (au sens d’Albert Hirschmann) visant à stigmatiser la "gauche morale" (ou "angélique") et sa "revendication abstraite des droits de l’homme", en d’autres termes les militants qui avaient la faiblesse de croire - à la lumière d’expériences passées - que la fidélité aux engagements pris est une composante essentielle de la crédibilité du politique. 26

- 3. la continuité du point de vue répressif dans la façon d’instituer le statut des étrangers en France, qui traduit la convergence de la classe politique et sert de terrain d’entente entre les partis de gauche et de droite dans les périodes de "cohabitation", se légitime désormais au moyen d’un discours spécifique. Discours organisé autour de l’idée d’une menace contre l’Etat républicain émanant tout à la fois des forces économiques de la "mondialisation", des réseaux "criminels" d’immigration, du "communautarisme" religieux ou culturel, enfin des intellectuels cosmopolites et des ONG qui se laisseraient séduire par l’idéologie "post-nationale".

Le moment où ce discours s’est cristallisé fut sans doute celui où le Premier Ministre (L. Jospin), obligé de reprendre les choses en main devant le tour dramatique pris par la grève de la faim du "3e collectif" de Sans-papiers au cours de l’été 1998, ne s’est plus contenté de présenter ses choix comme un "équilibre" entre les extrêmes, mais a voulu élever les enjeux politiques de la "régularisation Chevènement" à la hauteur d’un conflit pour ou contre le respect de la loi et l’autorité de l’administration, rassemblés sous le nom d’Etat de droit. Dès lors le lien s’est fait avec une "défense de la République" qui vise génériquement les menaces de l’étranger et de ses agents supposés contre la souveraineté nationale, revendiquée à la fois à droite (Ch. Pasqua) et à gauche (J.P. Chevènement). 27

Les partis de gauche qui dans les années soixante-dix affichaient tous leur engagement en faveur des exilés, disparaissent de ce combat en accédant au pouvoir rompant au passage les « courroies de transmission » avec les associations. L’observation de la dernière réforme de l’asile en 2003 28, confirme les analyses faites par Etienne Balibar quatre ans plus tôt les consignes de la direction socialiste à ses troupes parlementaires sont explicitement celles d’une non mobilisation ; la direction communiste s’exprime par son silence ; certains Verts s’engagent tandis que d’autres se taisent.

Par ailleurs, mais pas très loin du parti socialiste, une partie des associations spécialisées 29 dans l’aide aux exilés connaissent au cours des années quatre-vingt dix un mouvement rapide de « professionnalisation ». Le nombre de leurs salariés augmente au fur et à mesure de leurs engagements dans la gestion de services financés par les pouvoirs publics d’accueil et d’hébergement d’exilés. Cette privatisation de services sociaux transforme ces associations originellement militantes en structures para-administratives. Mais elles restent sur la scène médiatique, toujours sollicitées par les journalistes au titre de la « société civile » malgré leur changement d’identité sociologique et la subordination politique qui en résulte vis-à-vis des autorités.

A l’exception notable de l’Association des Travailleurs Maghrébins de France (ATMF) une autre catégorie d’association fait également défaut pour d’autres raisons : celle des associations issues de l’immigration (ex. : associations d’algériens, de mauritaniens, etc.). Plus puissantes que les précédentes par le nombre de leurs adhérents et leurs fonds propres, elles représentent des migrants déjà installés et sont souvent tributaires de la diplomatie des Etats d’origine. Elles se mobilisent essentiellement sur les thèmes de l’intégration, de la multiculturalité et de la non-discrimination mais délaissent tendanciellement la cause des nouveaux migrants (droit d’asile, mouvements de sans-papiers…). Elles sont d’ailleurs incitées à ces choix par les discours gouvernementaux de droite et de gauche opposant les migrants anciens à intégrer et les migrants nouveaux à réprimer.

4.1- Le cas de la Grèce

La configuration en Grèce est assez différente de celle de la France mais aboutit autrement à un déséquilibre similaire :

Le cas de la Grèce illustre non pas un processus de désengagement mais la quasi-inexistence d’un milieu militant en faveur des exilés. Ce phénomène assez général dans ce pays de faible militance associative est particulièrement marqué au sujet de l’immigration que la Grèce découvre récemment, dans les années quatre-vingt dix 30. Les associations issues de l’immigration sont récentes : la première fédération (Forum Grec des Migrants) date de 2001 et les moyens de ses organisations membres se limitent souvent à une boîte postale et un numéro de téléphone 31. L’Etat providence Grec, dans le modèle sud européen 32, demeure l’un des moins développé en matière de protection sociale pour les nationaux et plus encore pour les exilés 33. Il n’y avait que deux centres d’accueil de demandeurs d’asile jusqu’en 1997, dont un seul financé par l’Etat (à Lavrio au sud d’Athènes) quand les autres pays européens en comptaient des dizaines. Dans les années 1990, les seules organisations ayant les moyens d’intervenir en faveur des exilés face aux afflux ponctuels étaient des ONG internationales comme Médecins du Monde-Grèce, Médecins sans frontières et La Croix Rouge hellénique 34. A partir de la fin des années 1990, de nouvelles ONG ouvrent des centres d’accueil de petite dimension à Athènes, dans l’Attique, près de Thessalonique puis en Crète. Financées sur fonds publics elles sont plus gestionnaires que militantes 35. L’une des rares organisation militante et indépendante est le Réseau de soutien aux immigrés et réfugiés (DIKTIO) qui demeure néanmoins marginal dans l’espace politique. Quelques associations plus récentes apparaissent (Initiative anti-raciste de Thessalonique, association Antigone…), mais elles concernent la lutte contre le racisme et la xénophobie plus que les politiques d’immigration et d’asile. D’autres, plus anciennes, sur les droits de l’homme sont peu ou pas spécialisées sur les exilés (ex. : Fondation Marangopoulos, Greek Helsinki Monitor & Minority Rights Group). Les capacités de mobilisation sociale d’un milieu aussi faible ne peuvent être que limitées face aux politiques anti-migratoires qui se dessinent en Grèce depuis quelques années.

Ces deux cas nationaux, s’ils ne sont pas exceptionnels donnent une idée des rapports de forces susceptibles de s’établir au niveau européen. Le problème se pose de manière cruciale notamment depuis l’amorce en 1999, lors du sommet de Tampere, d’un processus d’européanisation des politiques de l’asile et de l’immigration. Avant cette date, la Commission européenne peinait à s’imposer dans ce domaine ce qui laissait au HCR, notamment son Bureau pour l’Europe, un rôle primordial. Ce rôle, le HCR le devait aussi à des relations de forte proximité avec les organisations non gouvernementales dans les différents pays. Ces dernières ont beaucoup espéré d’une européanisation des décisions : la stratégie dite du « boomerang » aurait consisté à impulser à partir du niveau européen des progrès devenus impossibles à obtenir au niveau national. Cependant deux facteurs ont mis cette stratégie en échec. A partir de 2002, le HCR achève de modifier ses positions politiques. En évoluant il prive, en partie au moins, les ONG d’un allié précieux dans un cadre, celui de la politique européenne, où elles sont plus faibles encore qu’au niveau national.

4.2- Le rôle du HCR

Le HCR est un organisme intergouvernemental formellement rattaché à l’ONU mais politiquement dépendant des gouvernements qui le financent ; dans l’ordre des contributions : Etats-Unis, Commission Européenne, Japon, Suède, Royaume-Uni, Pays-Bas, Allemagne, Norvège, Danemark, Canada, Suisse, Finlande, Italie, Australie, France… Les subventions cumulées de contributeurs européens (pays précités + commission), représentent près de la moitié du budget du HCR 36. L’Europe forme ainsi une sorte d’actionnaire majoritaire dont les vues, nationales-sécuritaires, s’expriment dans le Comité exécutif qui réunit les Etats financeurs. François Crépeau 37 souligne l’apparition dès la fin des années quatre-vingt de rhétoriques amalgamant réfugiés, demandeurs d’asile et migrants économiques, restreignant les libertés de déplacement et de choix de destination des exilés, justifiant les mesures répressives des pays finançant le HCR. Dans la décennie suivante, la doctrine du HCR se retourne, note Luc Legoux, passant de la défense du « droit de partir » à celle du droit « droit de rester » 38. Le HCR développe les rhétoriques de déni d’asile et d’externalisation de l’asile 39 ainsi que les programmes de « retours volontaires » 40 souvent forcés 41. Cette évolution, observe Anne Hammerstad 42 est bien accueillie par les Etats financeurs qui augmentent massivement le budget du HCR durant la période. Cette tendance déjà très marquée, s’accélère considérablement avec l’arrivée à la tête du HCR, le 1er janvier 2001, de Ruud Lübbers, premier ministre hollandais de centre droit ayant effectué dans son pays le plus long mandat (12 ans) de chef de gouvernement depuis 1945. Parfaitement en phase avec les préoccupations de ses pairs, chefs de gouvernements européens, Ruud Lübbers achève de subvertir la Convention de Genève au sein de son organisation et lui fait jouer un rôle moteur dans la politique européenne des camps 43.

Les organisations non gouvernementales pouvant intervenir au niveau européen sont rares et faibles : quelques réseaux transnationaux (Migration Policy Group, Migreurop, No Border, Odysseus, Statewatch), des coordinations d’associations (Conseil Européen sur les Réfugiés et l’Exil, Plate-forme pour la Coopération Internationale pour les Migrants Sans-Papiers, Coordination Européenne pour le Droit des Etrangers à vivre en Famille) et des organisations internationales (Amnesty Internationale, Fédération International des Droits de l’Homme) 44. Mais un regard sociologique vide ce tableau esquissé par simple énumération. Certaines, crées ou financées par les institutions qu’elles sont censées influencer, sont à peine qualifiables de « non gouvernementales » (ex : Odysseus, CERE). D’autres, spécialisées sur un enjeu, se limitent à lui dans leurs prises de position (ex. : CEDEF) ou, intéressées à un domaine plus large, n’interviennent que ponctuellement sur le secteur (ex. : FIDH). D’autres enfin sont marginales (ex. : No Border) ou embryonnaires (ex. : Migreurop). L’ensemble forme une configuration dominée par des acteurs issus des pays du nord de l’Europe, au style d’action moins protestataire que dans le sud (ex : Italie, France, Espagne…) et plus tournés vers les actions d’influence passant par le dialogue, les pressions et les négociations 45. La Commission européenne sélectionne de surcroît ces interlocuteurs sur ce critère. Ainsi sa Communication de 2003 46 relative à l’externalisation de l’asile ne se réfère qu’à deux ONG : Amnesty International, financièrement indépendante tient un discours très critique alors que celui du Conseil Européen sur les Réfugiés et l’Exil, proche de la Commission, l’est beaucoup moins.

5- L’utilitarisme comme alternative ? L’étranger utile sous contrôle

Les reconversions, reclassements et silence déjà évoqués ne se font pas toujours au bénéfice de la coalition national-sécuritaire mais connaissent aussi des débouchés, notamment dans les années 2000, en direction de l’idéologie utilitaire. De nombreuses organisations et institutions historiquement rattachées à la promotion du droit d’asile se reclassent politiquement en défendant des convictions plutôt utilitaires que sécuritaires. Et c’est souvent dans les milieux sociaux-démocrates qu’émergent ces dernières années les idées en faveur d’un « co-développement » réducteur de l’immigration et de politique de « quotas » permettant une certaine ouverture des frontières. L’utilitarisme apparaît aux yeux de ces acteurs comme un moindre mal… contribue lui aussi à laminer politiquement les idées humanistes-asilaires.

Une autre tendance à partir de la fin des années 1990 accentue cette remontée de la coalition utilitaire, c’est celle de l’européanisation des politiques de l’immigration et de l’asile. Ce mouvement d’harmonisation européenne des politiques s’amorce véritablement à partir de 1999, lors du Sommet de Tempere. Le premier plan quinquennal, achevé en mai 2004, permet de faire plusieurs observations.

Premièrement les capacités de mobilisation des milieux associatifs, déjà faibles au plan national, deviennent à peu près inexistantes au niveau européen. Hormis les associations qui peuvent salarier des spécialistes multilingues de la « veille juridique européenne », les petites associations militantes du droit d’asile et du droit des étrangers ne parviennent plus à suivre les processus de décision politique et à les influencer : la marginalisation de la coalition asilaire se trouve ainsi achevée.

Deuxièmement le HCR joue un rôle politique crucial à ce niveau de gouvernance parce que – très européen par son histoire et son financement – il jouait déjà depuis longtemps un rôle essentiel dans la coordination des politiques européennes avant que la Commission Européenne ne parvienne à s’imposer. Or la dérive politique du HCR, sa conversion aux thématiques utilitaires puis ses concessions aux projets sécuritaires de « camps d’exilés » pèse sur l’évolution de la politique européenne en formation.
Troisièmement, l’européanisation de ces politiques s’est d’abord faite, dans le champ bureaucratique européen, au bénéfice de la Direction Générale « JLS » (Justice, Liberté et Sécurité), c’est à dire policière et sécuritaire, de la Commission Européenne focalisée aujourd’hui sur l’enjeu migratoire. Cependant les sécuritaires de la « JLS » sont plus sensibles que leurs homologues nationaux aux logiques économiques qui prédominent dans toute la bureaucratie d’une Commission Européenne vouée historiquement à la gestion économique.

Enfin, la politique « d’externalisation de l’asile » du Programme de la Haye, certes Programme de la « JLS » ne peut être mise en œuvre sur les territoires voisins de l’Union Européenne sans faire appel à la diplomatie européenne c’est à dire à la Direction « Rel Ex » (Relations Extérieures) de la Commission Européenne. Or la « Rel Ex » est une diplomatie essentiellement économique et les représentations consulaires de l’Union Européenne ressemblent plus souvent à des Chambres de Commerce qu’à de véritables Ambassades. Les fonctionnaires de la « Rel Ex » appelés à prendre en charge une telle politique de voisinage vont naturellement et spontanément l’aborder et la traiter avec des catégories mentales plus économiques que policières.

Le processus dit d’européanisation des politiques publiques c’est à dire à la fois de convergence européenne des politiques nationales et de montée en puissance d’acteurs et de cadres d’action spécifiquement européens n’est donc pas neutre du point de vue des choix politiques effectués dans ce domaine comme dans bien d’autres. L’européanisation modifie les rapports de forces entre les coalitions idéologiques de l’immigration et de l’asile : elle lamine définitivement la coalition asilaire en assurant la promotion des idées sécuritaires et leur balancement avec les logiques utilitaires ; elle renforce progressivement la coalition utilitaire au détriment des approches strictement policières. Ce phénomène affecte les possibilités d’action stratégiques des différents protagonistes : les défenseurs des droits humains, par exemple, ont aujourd’hui à lutter non seulement contre les coalitions adversaires, l’une peut-être plus que l’autre, mais aussi à lutter contre le processus d’européanisation lui-même en tant qu’il renforce ces coalitions adverses.

Jérôme VALLUY‚ « Segment - Exemple n°3 (trois coalitions) : « Luttes de coalitions dans les politiques migratoires en Europe »  »‚ in Transformations des États démocratiques industrialisés - TEDI  - Version au 18 août 2019‚  identifiant de la publication au format Web : 417