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SECTEUR COURANT DU MANUEL > TEDI - Transformations des États démocratiques industrialisés > Jérôme VALLUY    

Segment - Génèse d’un courant d’analyse

A. En cours de rédaction


La généalogie des études de politiques publiques permet d’identifier deux disciplines d’origine, la science économique et la sociologie, qui étudient depuis longtemps l’Etat et son action. Récemment un courant d’analyse spécifique, sous le label de « policy analysis » est apparu aux Etats-Unis dans les années soixante et en France dans les années quatre-vingt. Les premiers auteurs qui alimentent ce courant lui donnent une orientation « managériale » qui réduit la pluridisciplinarité à laquelle prétend cette spécialité. Cette focalisation managériale explique la prédominance de deux paradigmes successifs, l’un rationaliste et l’autre, plus actuel, interactionniste.

L’archéologie de la « policy analysis » n’a pas encore été réalisée par les spécialistes d’histoires des sciences sociales. On peut cependant se douter que les premières approches en la matière relèvent d’une branche de la science économique, qui s’intéresse depuis longtemps au rôle et aux actions de l’Etat dans la sphère économique et sociale. Jusqu’il y a peu cette matière était enseignée sous les labels « Economie politique » ou « Economie publique ». Depuis les mercantilistes, jusqu’à Karl Marx et John Maynard Keynes, l’étude de l’action publique est donc très ancienne. Et l’on peut supposer qu’une des politiques la plus précocement et la plus systématiquement étudiée fut la politique économique toujours analysée aujourd’hui essentiellement par les économistes. Elle évolue en fonction des avancées intellectuelles de chaque époque mais aussi de celles de l’Etat et notamment de l’Etat-providence au 19e siècle. Or les études de l’Etat-providence, en tant que phénomène social identifié et conceptualisé comme tel, sont elles-mêmes datées et n’apparaissent que tardivement, comme l’observe F.X. Merrien (L’Etat-providence), dans les dernières décennies du 20e siècle. En élargissant au « social » l’analyse de l’action publique, ces études introduisent des spécialistes issus de disciplines autres que la science économique.

Si le phénomène de croissance de l’Etat-providence n’est conceptualisé comme tel que tardivement au 20e siècle, il se développe dans le 19e en entraînant des productions intellectuelles majeures qui contribuent à la connaissance du phénomène lui-même et de ses implications. Trois ont une importance particulière : celle de Karl MARX, celle de Emile DURKHEIM et celle de Max WEBER. Dans le sillage de ces auteurs se développe la science administrative, beaucoup plus en Prusse et aux Etats-Unis qu’en France. Dans le monde germanophone, la marque de Max Weber est indélébile et donne ses lettres de noblesse à une science administrative qui se voit consacrée une large place dans les facultés de droit et les écoles d’administration publique. Aux Etats-Unis, dès les années trente, se développent des approches psycho-sociologiques de l’administration publique, centrées sur l’étude des relations interpersonnelles au sein de l’organisation administrative souvent analysée déjà à travers le prisme de l’organisation entrepreneuriale. En France, l’enseignement de la science administrative est inauguré tardivement : seulement dans les années 1960 observent Danièle LOCHAK et Jacques CHEVALIER dans leur traité (Science administrative, PUF, 1979).

La science politique américaine dès le début du 20e siècle s’intéresse au « processus gouvernemental » et notamment au rôle des groupes de pression (lobbies) dans ce processus : Arthur BENTLEY (The Process of Government, 1905), David TRUMAN, (The Governmental Process 1951). Les courants fonctionnalistes et systémiques s’éloignent des approches psychologiques du politique en étudiant les interactions entre le système politique et les autres éléments du système social : Harold LASWELL (The Analysis of Political Behavior, 1948. The Decision Process : Seven Categories of Functional Analysis, 1953), Herbert SIMON (Administrative Behavior, 1945. The New Science of Management Decision, 1960) Talcott PARSONS (The social System, 1951. Politics and Social Structures, 1969), David EASTON (The Political System, 1953. A Frame for Political Analysis, 1965), etc. Mais ce n’est qu’à partir des années 1960 que s’institutionnalise le label « policy analysis » comme mode de désignation d’un domaine d’études particulier bien identifié, dès 1958 par Charles Edward LINDBLOM mais dans une revue de science économique (« Policy Analysis », American Economic Review, 1958, n°48). Le Conseil américain de recherche en sciences sociales publie en 1968 le premier recueil d’articles en la matière. La même année paraît l’ouvrage de C.E. Lindblom, The Policy Making Process et deux ans plus tard celui de Charles O. JONES, An Introduction to the Study of Public Policy, 1970. Dans les années 70, les premiers enseignements émergent dans les Universités américaines et diverses revues voit le jour (ex. : Policy Sciences…).

Alors que dans les années 1970 et 1980 de très nombreux travaux sont publiés en anglais, les ouvrages français explicitement référés au label « politiques publiques » restent rares. En 1982 est publié l’ouvrage de Jean-Gustave PADIOLEAU (L’Etat au concret, PUF) qui fait découvrir en France, outre les recherches de l’auteur, les travaux américains dont il s’inspire. Les travaux antérieurs relèvent soit de la science administrative (Jacques CHEVALLIER à Amiens…, Lucien NIZARD à Grenoble…) soit de la sociologie de l’Etat (Pierre BIRNBAUM…) soit de la sociologie du droit... aussi l’approche exposée par J.G. Padioleau semble novatrice. En 1983 encore c’est une Sociologie de l’administration française (1983, préface de Michel Crozier) que choisissent de publier François DUPUY et Jean-Claude THOENIG quand bien même leurs contenus relèvent déjà de cette spécialité. Deux ans plus tard par Madelaine GRAWITZ et Jean LECA, directeurs du Traité de Science Politique (1984), choisissent de consacrer un quart du traité à cette spécialité : le volume 4 sous la direction de Jean-Claude Thoenig.

J.G. Padioleau et J.C. Thoenig jouent donc un rôle non négligeable dans l’introduction de la spécialité « Politiques publiques ». Or ils sont positionnés dans le champ des sciences sociales françaises : héritiers de Raymond Aron, proches de Michel Crozier et de Raymond Boudon ils se rattachent à l’individualisme méthodologique et affectionnent les travaux empiriques et microsociologiques. Jean-Claude Thoenig et Yves Mény, publieront le premier manuel en français de la matière : Politiques publiques (PUF « Thémis » 1989). La même année paraît un ouvrage atypique, inspiré par le marxisme? gramscien et le néocorporatisme de Philippe Schmitter : celui de Bruno Jobert et Pierre Muller (L’Etat en action, PUF). En 1990 est publiée la première édition du « Que sais-je ? » de Pierre Muller intitulé Politiques publiques. A partir de cette période et durant les quinze années suivantes, le nombre d’études de politiques publiques (notamment thèses de doctorat et les rapports de recherche) va augmenter de manière exponentielle au point de défier aujourd’hui toute possibilité de synthèse même dans le petit cadre francophone.

Les manuels d’introduction à l’analyse des politiques publiques sont essentiellement des livres en langue anglaise. L’antériorité chronologique des anglophones dans ce domaine explique cet écart ainsi que l’utilisation internationale de la langue anglaise dans le champ scientifique. Les manuels en français sont et demeurent relativement rares. Pendant longtemps, le seul existant pour les étudiants en Master (ex-Maîtrises et DEA) fut celui de Yves MENY et Jean-Claude THOENIG. Le « Que-sais-je ? » de Pierre Muller est venu apporter un autre point de vue en 1990 mais restait un ouvrage de trop petite taille pour jouer le rôle de manuel en deuxième et troisième cycle de même que le « Clefs – Montchrestien » publié par Pierre Muller et Yves Surel, (Analyse des politiques publiques, 1998). Ce n’est qu’au début des années 2000 que deux manuels sont apparus sur le marché éditorial francophone : celui d’abord de Gilles MASSARDIER, (Politiques et action publiques, 2003) puis celui Jean-Pierre GAUDIN, (L’action publique – Sociologie et politique, 2004). Les deux restaient très dépendants des théories dominantes et le second relativement ésotérique dans ses formulations. Les bons manuels sont demeurés longtemps de langue anglaise et le meilleur me semble encore aujourd’hui demeurer celui de Wayne PARSONS (Public Policy - An Introduction to the Theory and Practice of Policy Analysis, 1995). Mais la publication en 2009 du manuel de Patrick HASSENTEUFEL, Sociologie politique : l’action publique (Armand Colin, 2009), a apporté au public francophone une présentation claire de ce domaine de recherche et d’enseignement, en intégrant aux corpus antérieurs, des perspectives sociologiques, socio-historiques et constructivistes particulièrement intéressantes.

Si on considère ce corpus bibliographique sur temps longs de plusieurs décennies, deux approches sont proéminentes et dominent quantitativement . Elles ont en commun non seulement des sources d’inspiration théorique mais aussi une commune aspiration à déboucher sur des conseils aux décideurs politiques.

Les sciences économiques ont continué à produire de l’ « économie politique » ou « économique publique » et à inspirer très profondément la « policy analysis ». Dans les derniers développements de la pensée libérale, l’école du « public choice », oriente les courants majoritaires des études de politiques publiques derrière James BUCHANAN (Demand and Supply of Public Goods, 1968 – (ed.) The Economics of Politics, 1978 et Gordon TULLOCK (The Politics of Bureaucracy, 1965 - The Vote Motive : An Essay in the Economics of Politics with Applications to the British Economy, 1976), Anthony DOWNS (Inside Bureaucracy, 1967) et William NISKANEN (Bureaucracy and Representative Governement, 1971 – Bureaucraty : Servant ou Master ?, 1973). Au-delà de ce courant majoritaire, d’autres auteurs plus distants des théories du « public choice » ont investi cette spécialité, comme Xavier Greffe en France qui publie deux manuels successifs : Economie des politiques publiques 1997, et Gestion publique, 1999 et André GRJEBINE, La politique économique ou la maîtrise des contraintes, 1991…

Souvent inspirées par les précédents, les études sociologiques proviennent essentiellement de la sociologie des organisations : dans le sillage des travaux de Herbert SIMON, elles ont été propulsées en France par l’œuvre de Michel CROZIER (Le phénomène bureaucratique, 1964, Crozier et Friedberg, L’acteur et le système, 1977) et en Allemagne par celle de Renate MAYNTZ (Implementation politischer Programme II, 1983 – Soziologie der öffentliche Verwaltung, 1985). Côté français le Centre de Sociologie des Organisations (CSO) dirigé par Crozier puis par Friedberg avec le Groupe d’Analyse des Politiques Publiques (GAPP) dirigé par Jean-Claude THOENIG sont les deux principaux laboratoires de production d’étude dans ce domaine.

Ces deux courants ont des inspirations communes et convergent dans des perspectives d’aide à la décision qui débouchent sur le "management public" tendant, comme l’observe Pierre Muller à "appliquer au public les méthodes du privé". C’est peut-être pas distance critique vis-à-vis de cette orientation politique qu’il insiste préalablement, mais, peut-être un peu subjectivement, sur l’importance des recherches, inspirées par Max Weber, sur la bureaucratie, alors que les travaux américains dans ce domaine sont tendanciellement plus proches d’une science économique et managériale du service public que d’une science sociologique de l’administration publique.

Les origines de l’analyse des politiques publiques d’après Pierre Muller

L’analyse des politiques est née aux États-Unis dans les années d’avant-guerre. L’un des ouvrages fondateurs est celui de Harold Lasswell en 1936 intitulé significativement Politics. Who Gets what, when, and how ? [8]. Il est prolongé dans un ouvrage de 1951 dirigé avec Daniel Lerner qui proposait une analyse des Policy Sciences [9]. Outre les travaux de Lasswell, on peut citer d’autres travaux fondateurs comme ceux d’Aaron Wildavsky sur le processus budgétaire [10]. Mais pour comprendre la genèse de l’analyse des politiques et la constitution de son univers intellectuel aujourd’hui, il faut revenir un instant sur trois grands courants de pensée qui ont cherché, chacun à sa façon, à rendre compte des changements évoqués ci-dessus et constituent de ce fait le socle intellectuel de l’analyse des politiques publiques. Il s’agit les réflexions sur la bureaucratie, la théorie des organisations et les études de management public.

1. La bureaucratie : archaïsme ou modernité ?

L’interrogation sur la bureaucratie trouve sa source dans les transformations que la révolution industrielle fait subir aux sociétés occidentales, puis dans les chocs de la révolution d’Octobre, de la montée du stalinisme et des fascismes, qui semblent à chaque fois annoncer la victoire des bureaucraties totalitaires sur les démocraties libérales. Elle débouche sur une question récurrente : les sociétés industrielles peuvent-elles se passer de l’État ? Et cet État ne va-t-il pas les étouffer ?

Pourtant, le concept de bureaucratie n’a pas toujours eu cette connotation péjorative que l’on a pris l’habitude de lui affecter. Ainsi, lorsque Hegel évoque le développement de l’État bureaucratique, il y voit l’accomplissement de la « raison dans l’Histoire » : seul l’État, dépositaire d’une sorte de « prévoyance universelle » qui transcende les intérêts particuliers, est capable de s’élever au niveau de l’intérêt général [11]. L’État, dans sa forme bureaucratique, est une figure de la modernité occidentale qui l’oppose aux sociétés « archaïques ». C’est précisément cette conception positive de la bureaucratie que Marx va critiquer. Alors que, pour Hegel, c’est l’État qui donne son sens à la société civile, pour Marx, c’est la société – à travers la lutte des classes – qui donne son sens à l’État. Ce dernier n’est pas un vecteur de rationalisation du monde, et la bureaucratie, loin d’être l’accomplissement de la raison, n’est qu’une perversion de la société par l’État et l’instrument utilisé par la classe dominante pour servir ses propres intérêts.

Même si elle paraît aujourd’hui bien datée, cette critique de Hegel par Marx a le mérite de poser un problème qui reste d’une brûlante actualité : dans quelle mesure le développement de l’État – et donc des politiques publiques – est-il le produit inévitable de la modernisation des sociétés industrielles ? En bref : les sociétés industrielles peuvent-elles se passer de l’État ? Non, répond Max Weber. Ce sociologue allemand du début du xxe siècle, spécialiste incontesté de la bureaucratie, a exercé une influence immense en Europe et aux États-Unis, car son oeuvre est une sorte de passerelle entre les réflexions européennes sur la bureaucratisation du monde et les travaux d’origine américaine sur le fonctionnement des organisations.

Pour Max Weber, la bureaucratie est d’abord une forme sociale fondée sur l’organisation rationnelle des moyens en fonction des fins [12]. Derrière cette définition d’apparence banale se cache une révolution conceptuelle qui explique l’efficacité des sociétés industrielles par rapport aux sociétés traditionnelles. En effet, le propre de la bureaucratie est d’agencer les différentes tâches indépendamment des agents chargés de les exécuter. De même que, dans l’usine, l’ouvrier est « coupé » de ses moyens de production dont il n’est pas propriétaire et dont l’ordonnancement général lui échappe, le fonctionnaire n’est plus propriétaire de sa charge (comme dans l’Ancien Régime) qui est intégrée dans un univers régi par les seules lois de la division du travail.

Pourquoi une administration fondée sur de tels principes est-elle plus efficace ? Parce qu’elle accroît dans des proportions considérables la calculabilité des résultats, puisque le système est défini indépendamment des qualités et des défauts des exécutants. Ainsi, il devient possible de pronostiquer qu’une décision prise au sommet sera appliquée par la base « sans haine ni passion » et sans qu’il soit nécessaire de renégocier à chaque fois l’ensemble du système de décision. Ce n’est pas un hasard si Max Weber est contemporain de Taylor : dans les deux cas, il y a l’idée selon laquelle la performance industrielle ou administrative passe par une volonté d’éliminer l’incertitude liée au comportement humain. C’est le caractère impersonnel, déshumanisé et routinisé de la bureaucratie qui explique son efficacité sociale aussi bien au profit du gouvernant que de l’entrepreneur.

Mais ces caractères ont aussi leurs revers. Le formalisme réglementaire et l’impersonnalité de la bureaucratie portent en germe une négation de son efficacité. À partir de la conception wébérienne de la bureaucratie comme vecteur de rationalisation du monde, on rejoint, mais par d’autres chemins, les inquiétudes des philosophes de la modernité. C’est à ces questions que veut répondre la théorie des organisations.

2. La théorie des organisations : introduire la dimension stratégique

Avec cette discipline, on entre dans un univers intellectuel très proche de celui qui va fonder l’étude des politiques publiques. La théorie des organisations est née aux États-Unis dans les années 1920 à la suite d’une insatisfaction croissante face aux effets de l’organisation taylorienne [13]. On assiste alors à un véritable foisonnement de recherches, d’abord centrées sur l’étude des petits groupes au travail puis élargissant leur champ d’investigation à des organisations de plus en plus grandes et de plus en plus diverses. De cette multitude de recherches, on peut retenir quelques concepts fondamentaux [14] :

A) Le concept d’acteur. – Les agents d’une organisation ne sont pas des individus passifs. Au contraire, leur place dans l’organisation ne peut être définie qu’à travers leur action.

B) Le concept de stratégie. – Cette action n’est pas fondée sur des critères simples fondés sur un intérêt clairement identifiable, mais sur une utilisation plus ou moins habile des règles formelles et informelles de l’organisation. Cette mobilisation des ressources dont peut disposer un acteur s’organise donc autour d’une stratégie orientée vers la réalisation des buts qu’il s’est fixés.

C) Le concept de pouvoir. – L’utilisation de ces ressources (expertise, informations, maîtrise de l’interface entre l’organisation et son environnement…) par les acteurs détermine des situations d’échange entre les acteurs fondées sur des relations de pouvoir.

D) Le concept de système organisé. – Une organisation est plus que la somme des actions de ses membres. Elle constitue un système d’action concret dont les règles de fonctionnement s’imposent aux différents acteurs indépendamment de leurs propres préférences. La sociologie des organisations, par rapport aux théories de la bureaucratie, met donc l’accent sur la complexité des règles (souvent informelles) qui régissent les administrations, mais aussi sur l’autonomie des acteurs des politiques publiques. On rejoint alors une troisième source intellectuelle de l’analyse des politiques : le management public.

3. Le management public : appliquer au public les méthodes du privé ?

Selon Annie Bartoli, « le management public correspond à l’ensemble des processus de finalisation, d’organisation, d’animation et de contrôle des organisations publiques, visant à développer leurs performances générales et à piloter leur évolution dans le respect de leur vocation » [15]. On voit bien, dans cette définition, que la démarche managériale est orientée en fonction du critère de performance, et c’est ce qui la distingue de l’analyse des politiques publiques. « Le management, écrit Jacques Chevallier, constituera un compromis entre l’exigence nouvelle d’efficacité et l’attachement au particularisme de la gestion publique […] Comme les entreprises privées, l’administration doit gérer au mieux les moyens qui lui sont affectés ; mais l’efficacité s’apprécie d’abord par rapport au degré de réalisation des objectifs fixés par les élus et non en fonction de la seule “rentabilité” financière. Le management public visera à améliorer la “performance publique” en permettant à l’administration d’atteindre les objectifs qui lui sont assignés à coût minimal. » [16]. C’est aussi pour cette raison que le management public pose la question de la spécificité des organisations publiques par rapport au secteur privé. C’est ce qu’exprime Romain Laufer lorsqu’il resitue la naissance du management public dans une histoire de la coupure public/privé. Elle se traduit par « débat de plus en plus intense sur l’avantage qu’il y a à faire passer certains systèmes administratifs d’un côté ou de l’autre de cette limite introuvable » [17].

Il ne faut donc pas, comme le souligne fortement Patrick Gibert, assimiler management des entreprises et gestion publique, parce que ces deux univers reposent sur des logiques différentes : « Les rapports essentiels d’une entreprise privée avec son environnement se caractérisent par l’échange, le contrat, l’accord des volontés » alors que « les administrations publiques […] prélèvent unilatéralement des ressources, en distribuent et offrent des prestations sans contrepartie […] elles interdisent, en sens inverse elles obligent à faire […] et plus généralement réglementent les comportements » [18]. Ceci signifie que, même si les concepts de l’analyse des politiques publiques peuvent emprunter à ceux qui permettent d’étudier les organisations privées, la boîte à outils de cette discipline reste spécifique.

4. Une approche française des politiques publiques ?

On devine que cette genèse de l’analyse des politiques publiques, telle qu’on l’a présentée ici, est en partie propre à la situation française. De fait, même si cette sous-discipline est probablement parmi les plus ouvertes à l’international, elle présente en France plusieurs caractéristiques originales qui sont liées aux conditions spécifiques de sa mise en place depuis les années 1980 : importance de l’État et des administrations, héritage d’une tradition de science administrative ; prise en compte de la dimension globale de l’action publique, liée notamment à l’importance des approches marxistes jusque dans les années 1980 ; souci de mettre en avant la dimension cognitive de l’action publique ; accent mis sur l’observation fine du rôle des acteurs, héritage de la sociologie des organisations, qui a d’importantes conséquences sur le plan méthodologique et la conduite de l’enquête [19]. À un certain niveau, cette spécificité peut être source d’isolement, mais elle peut aussi être à l’origine d’un apport spécifique des chercheurs français par rapport aux paradigmes dominant au niveau international, et notamment les approches en termes de choix rationnel.

Notes
[8] H. D. Lasswell, Politics. Who Gets what, when, and how ?, New York, McGraw-Hill, 1936.
[9] D. Lerner, H. Lasswell (dir.), The Policy Sciences : Recent Developments in Scope and Method, Stanford, Stanford University Press, 1951.
[10] A. Wildavsky, The Politics of the Budgetary Process, Boston, Little, Brown, 1964. Voir aussi A. Wildavsky, Speaking Truth to Power. The Art and Craft of Policy Analysis, Boston, Little Brown, 1978.
[11] Cf. F. Hegel, Principes de la philosophie du droit, Paris, Gallimard, 1940.
[12] Cf. M. Weber, Économie et Société, Paris, Plon, 1971, notamment p. 226 sq.
[13] Voir notamment les travaux d’Elton Mayo et de l’École des relations humaines.
[14] Ce courant a été marqué en France par les travaux de Michel Crozier, fondateur du Centre de sociologie des organisations. Cf. M. Crozier et E. Friedberg, L’Acteur et le Système, Paris, Le Seuil, 1992.
[15] A. Bartoli, Le management dans les organisations publiques, Paris, Dunod, 2005, 2e éd., p. 97-98.
[16] J. Chevallier, L’État postmoderne, Paris, LGDJ, 2003, p. 67.
[17] R. Laufer, « Gouvernabilité et management des systèmes administratifs complexes », Politiques et management public, mars 1985, vol. 3, no 1.
[18] P. Gibert, « Management public, management de la puissance publique », dans F. Lacasse, J.-C. Thoenig (dir.), L’action publique, Paris, L’Harmattan, 1996, p. 29-30.
[19] J. Leca, P. Muller, « Y a-t-il une approche française des politiques publiques ? Retour sur les conditions de l’introduction de l’analyse des politiques publiques en France », dans Ph. Warin, O. Giraud, Politiques publiques et démocratie, Paris, La Découverte, 2008.

Pierre Muller, Politiques publiques, PUF, 2013 1

L’école du « public choice » marque ainsi profondément la plus large partie du corpus bibliographique et inspire notamment le modèle séquentiel de Charles O. Jones ( An Introduction to the Study of Public Policy, 1970) qui sert encore de cadre théorique à bon nombre de manuels français de science politique, au chapitre « Politiques publiques ». L’auteur élabore un schéma idéal-typique des cinq « séquences » de politique publique : 1) l’« identification » du problème public et de son inscription sur l’agenda gouvernemental. 2) la « formulation » des solutions et donc des objectifs de l’action publique 3) La « mise en œuvre » de ces solutions. 4) L’« évaluation » des politiques mises en œuvre. 5) La « clôture » du programme par disparition du problème ou transformation. Ce modèle à connu un grand succès du fait de sa simplicité et de sa proximité au sens commun managérial (on trouve un problème, on choisit une solution, on la met en œuvre et on évalue les résultats…). Il inspire malheureusement le plan de nombreux cours et manuels dans la spécialité (cf. : Mény / Thoenig, Politiques publiques, 1989) et sert encore à classer la bibliographie dans laquelle sont distinguées les rares études relatives aux « problèmes publics », celles plus nombreuses sur la « décision », et la pléthore d’études sur la « mise en œuvre » et « l’évaluation ». Il est ainsi devenu un véritable paradigme de cette spécialité et peut-être aussi sa principale faiblesse si l’on considère les nombreuses critiques dont il fait l’objet (cf. L. Sfez, La décision, 1988).

L’autre fondement paradigmatique de la « policy analysis » réside dans le pluralisme sociologique qui montre, notamment à partir d’approches micro-sociologiques ou de monographies sectoriales ou locales, le caractère diffus et compensé du pouvoir politique. Les leaders politiques apparaissent désunis, différenciés en tant que représentants de catégories et groupes contrastés, aux objectifs contradictoires et concurrents. Arthur Bentley (The Process of Governement, 1908) suivi par David Truman (The Governmental process, 1951) et Robert Dahl (Qui gouverne ?, 1961) décrivent et présentent ainsi comme un fait naturel la compétition de groupes organisés, représentants des intérêts les plus divers et par suite la précarité de tout leadership politique. Dans cette perspective pluraliste, presque hégémonique dans la bibliographie internationale, le processus de politique publique se conçoit comme le produit difficilement maîtrisable par quiconque des interactions multiples entre tous les acteurs et tous les intérêts mobilisés. Cette interprétations va connaître de multiples déclinaisons conceptuelles qui en reproduisent l’orientation générale en considérant des objets ou des enjeux variables, avec aussi des nuances de l’une à l’autre : « réseaux de politique publique », « déficits de mise en œuvre », « gouvernance multi-niveaux » réactualisent ainsi le pluralisme d’antan.

Rationalisme et interactionnisme semblent se contredire. De fait, de nombreuses discussions académiques tournent autour de cette contradiction : le caractère éclaté du pouvoir rend inconcevable le déroulement linéaire du processus décrit par le modèle séquentiel. De fait, le critique de ce modèle est devenu un lieu commun de cette spécialité. Mais paradoxalement il n’a pas cessé pour autant de fournir les principales catégories classificatoires des études de politiques publiques qui portent toujours aujourd’hui sur l’identification des problèmes, la décision, la mise en œuvre et l’évaluation des politiques. La contradiction et le paradoxe ne sont qu’apparents : les deux sources d’inspiration se combinent aisément dès lors que chaque séquence se conçoit comme un aspect de l’action publique, une dimension qui laisse place aux phénomènes d’interaction que décrivent les approches pluralistes. Le modèle séquentiel est d’autant plus propice à cet usage qu’il expose lui-même des interactions entre des séquences qui ne se présentent pas dans un ordre immuable. Aussi le pluralisme ne conduit pas à l’abandon du rationalisme du « public choice » mais à considérer la rationalité des gouvernants comme limitée et contrainte par le processus d’interaction politique un peu comme l’acteur économique subit la contrainte du marché. Dans les deux cas, la préoccupation principale de l’acteur et de l’analyste est celle de l’efficacité ; c’est celle que mettent en avant aujourd’hui, comme problème majeur, les théoriciens de la gouvernance.

Jérôme VALLUY‚ « Segment - Génèse d’un courant d’analyse  »‚ in Transformations des États démocratiques industrialisés - TEDI  - Version au 19 août 2019‚  identifiant de la publication au format Web : 158