Introduction

Cette table ronde s’inscrit dans la continuité des travaux de chercheurs sur les politiques publiques en direction des populations dites « roms migrantes » au sein du réseau Urba-Rom 1 notamment. Olivier Legros est l’un des premiers à avoir étudié le développement des villages d’insertion en Seine-Saint-Denis, dispositif qui consiste après avoir sélectionné les ménages considérés comme les plus intégrables à les loger dans des constructions modulaires sur un terrain gardienné pour une durée de 3 ans avec un accompagnement social vers l’emploi et le droit commun 2. Olivier Legros note que ces villages sont apparus en lien avec la reconquête urbaine des grandes friches industrielles aux portes de Paris et met en avant trois de leurs caractéristiques principales : le tri des populations, le cantonnement de celles-ci (sur un terrain à part), et leur contrôle — gardiennage des lieux, restrictions des visites, contrôles des allers et venues 3. Les critiques des chercheurs et des associatifs face à ces dispositifs semblent avoir été en partie entendues puisque peu de dispositifs semblables aux premiers villages d’insertion ont été mis en place ces derniers temps comme nous allons le voir.

Pour commencer, Olivier Legros, animateur du débat explique avoir eu l’idée et l’envie de ce débat avec des élus « pour ouvrir la boîte noire des politiques publiques et voir comment se fabriquent les politiques locales ». Cette table ronde regroupe des élus de plusieurs villes qui sont toutes engagées dans une réflexion sur l’accueil de populations dites roms. La diversité de ces projets et situations s’explique entre autre par les situations locales, les individualités, les réseaux d’acteurs...

Olivier Brachet 4 représente la collectivité du Grand Lyon, Patrick Vassalo 5 la ville de Saint-Denis, Alexandra Siarri 6 la ville de Bordeaux et enfin Hélène Qvistgaard 7 la ville de Montpellier.

Un contexte national qui influence les situations localement

Les quatre élus notent que le contexte national a une influence sur les prises de décisions locales ainsi que sur les marges de manœuvre des collectivités locales.

Olivier Brachet revient ainsi sur l’évolution du statut de ces populations d’un point de vue juridique afin d’expliquer les différentes positions du Grand Lyon avec trois temps différents :

• En 1994, la ville accueille des Roms de Bosnie qui peuvent obtenir le statut de réfugiés. Il n’y a pas alors de spécificité roms.
• En 1997, ils ne sont plus éligibles à ce statut.
• Fin 2004, la Roumanie et la Bulgarie entrent dans l’Union Européenne, avec un support juridique partiel qui crée beaucoup d’ambiguïté.

Olivier Brachet parle du climat politique actuel 8 ainsi que de la mise en place de la circulaire Ayrault 9 qui, de son point de vue, ne dit rien et engendre des postures politiques, notamment sur la question des capacités de ces personnes à s’intégrer. Allant dans son sens, Alexandra Siarri à Bordeaux note que le climat global entraîne une sorte de consensus de la population et des institutions sur le fait que les Roms ne pourraient pas s’intégrer. Elle relève qu’il n’y a pas d’obligation des institutions envers ces populations et que le système dans son intégralité est contre. Ce qui explique que les actions de la ville envers les populations roms relèvent plus, selon elle, du bricolage. L’élu de Saint-Denis, Patrick Vassalo, note quant à lui que sa ville a du mal à faire entendre sa position : le problème politique n’est pas sur un « problème rom » mais un problème de bidonville et d’habitat insalubre. Ce préalable explique les difficultés de la ville pour se situer sur le droit commun, face à des autorités autistes et aveugles selon lui. Enfin, Hélène Qvistgaard, élue de la ville de Montpellier, parle de l’entrée récente de la Roumanie et de la Bulgarie dans l’UE en 2007, pour noter que cette entrée a été repoussée pour des problématiques de corruption, de traite des êtres humains et d’incompatibilité du droit 10. Puisqu’il y a eu intégration à l’UE, pour l’adjointe, le sujet ne peut se voir qu’avec tous les échelons : Europe, État, région et collectivités locales. Par ailleurs, alors qu’elle comprend les autres intervenants sur leur position critique vis-à-vis de la circulaire Ayrault, elle estime cependant que cette circulaire donne la ligne politique du gouvernement actuel qui serait d’abord celle du traitement social.

Une diversité de projet

Les contextes locaux et les positionnements politiques expliquent la diversité des projets entre ces quatre villes.

Grand Lyon - Olivier Brachet

L’élu raconte que la collectivité du Grand Lyon a eu de multiples expériences entre 1994 et 2013, dues, entre autres, aux changements de statuts de ces populations, et n’est absolument pas favorable aux villages d’insertion. Il explique ainsi le positionnement de l’agglomération :

Nous souhaitons une intégration comme les autres, nous sommes face à des situations très diverses, avec des réussites et des échecs. Nous sommes face à une multiplicité des enjeux pour chaque famille et il faut faire attention aux réponses communautaires.

La collectivité a donc monté un projet d’insertion particulier pour 400 Roms 11.

Notre réponse — explique l’élu — est celle d’une régulation des droits par dérogation et qui n’est pas une réponse ethnique. Ensuite ça marche comme les autres, nous sommes face à des problèmes d’acculturation classique.

Par ailleurs, la collectivité a mis en place une opération de coopération décentralisée en Roumanie pour changer la donne sur le plan économique d’une communauté très impliquée et très présente sur Lyon 12.

Saint-Denis - Patrick Vassalo

Patrick Vassalo commence par exposer le contexte local :

Selon les recensements, la Seine-Saint-Denis accueille à peu près ¼ des Roms migrants en France, la ville de Saint-Denis comptait, à l’été 2013, hormis un millier d’immeubles en situation d’insalubrité, une vingtaine de bidonvilles dont quatorze étiquetés roms. Il en reste six aujourd’hui.

L’élu présente ensuite la position de Saint-Denis qui est de dire qu’il ne s’agit pas d’un « problème rom » mais d’un problème de bidonville et d’habitat insalubre, et les actions de la ville qui mène une politique d’accès aux droits communs 13 (logement, travail, santé, scolarisation), avec pour les Roms un certain nombre de chemins spécifiques. Il présente ainsi deux situations très différentes de politique menée sur le territoire de la ville :

Nous avons signé avec les habitants du Hanul, qui est un très grand bidonville Roms, en août 2001, une convention afin de permettre l’accès à l’eau, à la santé, aux toilettes, le nettoyage du site, et l’inscription sur les listes électorales complémentaires. Le bidonville a été assez brutalement dégagé à la demande de l’État à l’été 2010, et la ville a laissé les habitants de ce camp s’installer sur un terrain vide destiné à un programme mixte habitat social/accession à la propriété 14.

Nous avons mis en place des doubles conventions à l’époque, avec l’ensemble des représentants des familles et ensuite sur chaque parcelle (4 au total) pour l’eau et l’électricité, les familles s’acquittant des factures. Lorsque la collectivité a récupéré les terrains pour la construction des logements, les 56 familles concernées ont été installées sur un terrain de l’État, avec un bail d’occupation précaire au bénéfice de la ville. Nous avons procédé à la domiciliation des familles et à la signature d’une convention (bail et règles de fonctionnement 15).

La seconde situation concerne le village d’insertion que l’État nous a planté, à notre regret et contre notre avis — explique l’élu — et qui concernait 25 familles. Nous nous sommes demandés, une fois les familles là, quelle attitude adopter ? Nous étions en opposition sur cette réserve indienne où l’on parque les gens mais nous avons pris en charge l’insertion professionnelle des familles et l’accompagnement de 39 adultes. Nous avons aussi accompagné les mères sur la scolarisation. Par ailleurs, nous avons tenté de développer du lien entre le quartier et le village. L’État a décidé il y a un an de fermer le camp, et de le raser (il avait été construit par Adoma 16, sous formes de petits chalets). On s’est retrouvé à front renversé, puisque maintenant on défend ce village. Nous avons proposé plusieurs solutions : reprendre le village sous tutelle de la ville ou laisser les portes ouvertes et en faire une opération tiroir dans le cadre de la résorption de l’habitat insalubre. Sachant qu’il restait 3 familles et que 3 autres ont été expulsées.

Patrick Vassalo explique que la ville travaille sur l’ensemble des segments, la parentalité, la santé, l’insertion professionnelle, le logement, et aussi la question de la culture. Il raconte ainsi que la présence d’une troupe romani dans un stand d’événement festif de la ville a fait jaser mais il explique qu’à Saint-Denis, où il y a un niveau important d’équipement et de pratiques culturelles, pour la mairie, au même titre qu’une fête de fin de ramadan, ou que la fête des Maliens, il est important de favoriser les cultures roms comme l’une des expressions artistiques présentes dans la ville.

Bordeaux - Alexandra Siarri

Alexandra Siarri expose le contexte bordelais où la communauté rom est essentiellement bulgare et a compté jusqu’à 700 personnes, contre environ 150 aujourd’hui. L’élue explique qu’une MOUS (Maîtrise d’œuvre urbaine et sociale) a été mise en place mais qu’elle est gérée par le préfet délégué à la sécurité et à la sûreté publique 17. Elle présente le « bricolage » fait à Bordeaux :

Le principe est simple, nous avons recruté des médiateurs à la mairie, qui vont sur les lieux de présence du public (squats/bidonvilles). Ce sont des médiateurs de la mairie, des employés municipaux, c’est un point important, parce qu’ils connaissent bien le fonctionnement des services et ça permet d’être le plus souvent possible dans le droit commun (domiciliation au CCAS, scolarisation, déchets...). Ils peuvent aussi bien répondre aux questions des occupants, des riverains, voire des services. Il n’y a pas des zones de non-droit, on y va chaque jour : c’est une exigence républicaine qui s’impose à eux comme à nous, chacun fait une partie du chemin vers l’autre.

Par exemple sur la scolarisation nous avons beaucoup de questions, celle du transport, la question de la CLIN (les classes particulières pour non-francophones : est-ce que c’est bien ou pas bien ?), la question de la cantine (est-ce que ça convient ou pas ?), la question de la classe verte, du centre de loisirs... Et de question en question, ça permet de parler avec les acteurs du territoire, de parler avec les familles, etc.

La chance que nous avons c’est d’avoir une petite communauté, nous avons moins l’urgence du nombre, ça permet de faciliter les initiatives citoyennes et d’arriver à faciliter une intégration de droit commun, petit à petit. Quand un squat se crée, s’il n’y a pas péril, on met l’eau et l’électricité. Nous n’avons pas d’arrivée massive, nous créons un lien immédiat et ça fonctionne 18.

Montpellier - Hélène Qvistgaard

Hélène Qvistgaard, adjointe au logement de Montpellier, explique que la ville a fait le pari de faire un village d’insertion et que l’avantage d’arriver après les autres (le projet n’est pas encore mis en œuvre, NDLR) est de pouvoir se nourrir des différentes expériences 19.

Alors que le modérateur du débat l’interroge sur ce choix du village d’insertion plutôt décrié par les autres élus présents, elle répond que les élus de Montpellier ont trouvé intéressant d’avoir un habitat temporaire, d’étudier socialement toutes ces personnes qui vont être en volonté d’insertion et par la suite de leur ouvrir tous les accès aux droits. Elle ajoute que nous sommes face à des migrants forcés, stigmatisés et chassés dans leur pays, qui n’ont pas d’autres solutions que de migrer à l’étranger (les universitaires ont plutôt montré que cette immigration était d’abord économique, NDLR), que les parents avaient une éducation et un métier, qu’il a fallu insérer les enfants, et que l’insertion se fait par l’école.

Elle ajoute qu’ils ont eu une polémique importante au printemps 2013, que la mairie a du faire face à des difficultés politiques (une forte opposition de certains habitants contre le projet de village d’insertion) et qu’elle perçoit le sujet des Roms comme une question de logement.

Des projets difficiles à mettre en place et qui posent question

Olivier Legros rappelle qu’agir dans les bidonvilles n’est pas un long fleuve tranquille et que l’on se retrouve face à une série de difficultés liées au rapport à la préfecture, aux familles et à la question du voisinage. Il interroge les élus présents sur leurs principales difficultés et réactions face à celles-ci ainsi que les processus qui marchent et les conditions de possibilités de ces projets.

Patrick Vassalo (Saint-Denis)

La première difficulté, c’est la situation de précarité des familles. Et la deuxième, c’est la question de l’institution (pas que pour les Roms), la question du rapport entre l’institution et les familles. C’est un jeu et une organisation complexe, je pense que ça se joue à quatre, et l’équilibre, pour que ça fonctionne, c’est l’État, les collectivités locales, les familles, et ce qu’on appelle les soutiens (associations de quartier, de santé, de soutien scolaire, de militants, etc.). Si ces quatre trucs là fonctionnent correctement on arrive à avancer. Il faut réussir à sortir du rapport domination/culpabilisation. Il y a plein de trucs sur lesquels les Roms sont comme les autres. Mais il y a une différence, c’est qu’ils ont subi six siècles d’esclavage et que ça, ça imprime et ça demande nécessairement des efforts des collectivités.

Olivier Brachet (Grand Lyon)

Je pense que c’est un dossier où tout le monde ment dans des proportions différentes. Comment se mettre d’accord en ayant des mensonges par omission ? Il y a un certain nombre de questions simples et complexes qui ne sont pas abordées : insérer des Roms c’est pas plus compliqué que les Hmong. L’opération ANDATU 20, c’est un million d’euros, donc on le fera pour 400 personnes et pas 800 parce que ça serait deux millions d’euros. Mais sinon il n’y a pas de difficultés à l’insertion plus spécifiques que d’autres.

La vrai question qui se pose c’est, jusqu’où va-t-on ? On prend 400 Roms qu’on met en coupe-file dans 80 logements sociaux (d’autant plus qu’au passage, on établit une hiérarchie des normes). Donc un effort est fait, situé dans l’ensemble de ces hiérarchies, et nous n’avons pas les capacités de l’universalisation de la réponse. Si nous intégrons 400 Roms, c’est 15 salariés sur 1 an et 1 million d’euros. Et si 400 autres arrivent l’année suivante ? On affiche un nombre auquel on se tient. Si on universalise les droits sociaux, pourquoi les Grecs ou les Espagnols ne viendraient pas demander le RSA ? Donc derrière nous avons un problème de nature politique. Ils sont Européens comme les autres et donc ils n’ont pas d’accès immédiat aux droits sociaux.

Alexandra Siarri (Bordeaux)

Je vais prendre l’angle du riverain. Le problème c’est la pauvreté et la dangerosité du débat. Il y a une complexité réelle de ces questions qui sont en même temps très simples. Nous sommes dans un dialogue permanent et déterminé sur ces questions, nous en parlons avec les associations, les riverains, au sein des élus. Le but est d’avoir un discours le plus cohérent possible, le moins polémique et sensationnel possible, pour qu’au moment des choix, des priorisations et des tensions, on ne retombe pas sur les clichés. C’est donc une éducation à la complexité et aux valeurs républicaines. Il faut dépasser les violences verbales et sémantiques et ramener ça vers quelque chose de plus apaisé et plus calme. En face de nous on a un public qui n’a retenu que des idées de bases, graves, décalées et dangereuses.

Par ailleurs, Alexandra Siarri avait auparavant souligné une autre difficulté importante à ses yeux. Dans le projet bordelais, le préfet choisit les familles qui pourront intégrer le programme. L’élu explique que ce qui est le plus dramatique, c’est la question du devenir des gens qui n’ont pas d’autorisation de séjour une fois que le diagnostic a été fait. Elle explique :

Donc à un moment il est dit à ces publics : c’est fini pour vous, vous repartez, vous revenez qu’importe, et de fait, il leur est interdit toutes possibilités d’intégration. Et là, c’est la descente aux enfers, on a moins de scolarisation, moins d’accès à la santé (... ). C’est ici la question essentielle : on crée des phénomènes incroyables, dangereux et graves sur le plan éthique et opérationnel.

Hélène Qvistgaard (Montpellier)

La question pour moi c’est jusqu’où va-t-on ? On va jusqu’au bout pour se battre contre les extrêmes. Quand surgissent des difficultés économiques, il y a des fossés énormes entre les populations. Il faut en parler, échanger. Les coupe-files pour le logement social, c’est de plus en plus difficile, et mettre encore des priorités c’est très complexe. Nous sommes dans une région qui a toujours résisté à certaines pressions mais qui sont à nos portes.

Conclusion

Cette plongée dans la « boîte noire » des politiques publiques permet bien de voir quels sont les questionnements qui traversent les élus porteurs de ces projets. La diversité des réponses apportées est révélatrice de l’absence de réponses au niveau national et donc du bricolage que chacun est amené à mettre en place selon des contextes locaux différents (nombre de bidonvilles, tension sur le marché du logement, préfecture plus ou moins volontaire, portage politique). Mais ces interventions montrent aussi la nécessité d’un portage politique fort de ces projets.

Ces bricolages ont été analysés dans plusieurs villes. À Montreuil, Norah Benarrosh-Orsoni montre l’impact des contextes locaux dans ce type de projet, sur fond de rivalité politique entre les verts et le parti communiste 21. Élise Roche et Mathilde Costil ont étudié le second dispositif mis en place à Saint-Denis et expliquent comment se construit un entre-deux acceptable entre le bidonville et le logement de droit commun qu’elles appellent la ville intermédiaire, construite avec un minimum de moyens (humains et financiers) 22. Elles montrent ainsi comment ce qui serait un logement décent et acceptable se définit en acte par les acteurs et se construit par opposition aux bidonvilles à résorber. Ce n’est pas un logement acceptable en soi mais bien par rapport au bidonville. Ces deux analyses sur Montreuil et Saint-Denis montre aussi la construction d’un discours autour de l’ancrage local des populations bénéficiant de ces dispositifs, population présentée d’abord comme habitants de la ville, afin d’en faire des individus légitimes de l’action publique locale.

Au-delà de la fabrique de ces dispositifs, des chercheurs interrogent aussi à travers ceux-ci l’impératif d’intégration qui est fait à ces populations. Alexandra Clavé-Mercier a, dans le cadre de sa thèse 23, étudié un dispositif de MOUS « squats roms » visant à intégrer une partie des familles diagnostiquées. Elle montre la volonté de normalisation du public intégrant le dispositif avec des attentes explicites fortes de la part des travailleurs sociaux comme la scolarisation des enfants, l’apprentissage du français, l’obtention d’un travail, mais aussi des attentes plus informelles sur la tenue vestimentaire, le mode de vie et l’éducation des enfants par exemple. Ce processus implique une mise à distance entre les « normalisés » qui bénéficient du dispositif et ceux qui en sont exclus (et qui appartiennent parfois aux mêmes groupes familiaux) avec une perte des réseaux de sociabilité « roms » pour les « normalisés ».

Ces dispositifs vont toujours de pair avec une sélection des publics, que ce soit selon des critères d’intégrabilité ou d’ancrage territorial, et donc un rejet d’une partie d’entre eux, ce qui n’est pas sans soulever de nombreuses questions, comme le note l’élue de Bordeaux qui compare ce processus à un refus d’intégration. Dans tous les cas, cette sélection renvoie les personnes exclues de ces dispositifs vers une errance sans fin, d’expulsion en expulsion, rendant plus difficile la scolarisation des enfants, le suivi des soins, la création de réseau d’entraide et, de fait l’insertion de ces populations.

Pour conclure, nous noterons que, dans tous ces projets, c’est bien l’angle du logement (suivi d’un accompagnement social) qui prime parce que ce qui pose problème, ce qui révolte c’est bien le bidonville (ou plus rarement le squat), c’est la grande pauvreté visible. Nous sommes donc face à un traitement spatial 24 — que ce soit par des dispositifs d’intégration pour un petit nombre ou par l’expulsion des lieux de vie pour la majorité — d’une question qui est aussi sociale. Ainsi, aujourd’hui, les bidonvilles ne tiennent souvent que quelques mois. L’absence de politique nationale ambitieuse se traduit alors par des bricolages locaux comme nous avons pu le voir, ainsi que par des expulsions récurrentes alors qu’une stabilisation de tous les bidonvilles pourrait permettre de mettre fin à l’errance d’un grand nombre de familles et permettre un accompagnement des ménages ainsi que la scolarisation des enfants.